党的十八大以来，我国生态文明建设取得瞩目的成就。生态文明建设是国家战略性布局的重要部分，党的十八大报告专篇论述了“生态文明”，从“五位一体”总体布局战略高度出发，把生态保护修复作为建设生态文明的重要任务。但是随着我国经济的快速发展，城市持续扩张、城镇化水平不断提高，城乡发展差异扩大，地区发展格局正在逐渐转变。城市扩张过程中对郊区和农村土地资源的索取，引发越来越严重的农村土地生态环境安全问题。
一、 构建农用地生态补偿转移支付法律制度的现实意义
1.维护国家粮食安全的重要价值
国家严格实行耕地保护政策，严守耕地保护红线。农用地生态安全以保障国家粮食安全为底线，生态补偿正是基于农用地生态安全的理念，为农用地生态环境从法律制度上提供保障。在国家粮食安全政策的要求下，保护农用地生态环境健康发展，直接关系到我国粮食安全。土地流转中的农地“非农化”“非粮化”对整体农业生态环境带来不利影响，改变了流转土地的周边生态环境。另外，追求高产量追求工业化、化学化生产方式，大量使用化肥、农药，造成农用地地力下降，最终影响农业生态环境，造成农业生物多样性发展受到威胁，影响我国的粮食安全。建立健全农用地生态保护法律制度，对我国耕地安全、粮食安全具有重大意义，生态补偿转移支付作为有效的实施手段之一，从法律制度的高度维护国家粮食安全，夯实粮食安全生产基础。
2.维护农村居民生态环境权益
环境权作为一种基本人权，在我国《宪法》中得以体现，在环境面前人人都有享受良好生态环境和开发利用自然资源的权利。农民的生态环境资源权益正在遭到大规模征地、过度开发、城市工业污染的侵害。农村土地生态环境恶化给农民的生存环境带来威胁，严重影响农村居民日常生活，农民的环境利益受到极大侵害，农民维护自身环境权益的意识薄弱。农用地是农民生态环境权益体现的直接载体。面对污染日益严重的农村生态环境，必须以作为现代社会控制的主要手段的法律进行规制，建立行之有效的权利保护机制是法治国家中保护权利的主要途径。构建一套系统化、可操作性强的农用地生态补偿转移支付法律制度，能有效保护农用地生态安全污染中承担不利后果的农民权益，保障农民环境权益的实现。
二、 构建农用地生态补偿转移支付法律制度面临的困境分析
1.农用地生态补偿转移支付制度法律法规不完善
《环境保护法》第31条规定建立生态保护补偿制度和生态保护地区的财政转移支付力度，明确了生态补偿转移支付制度的法律基础，为建立农用地生态补偿制度提供法律依据，但没有将农用地生态补偿制度具体规则纳入其中。从补偿的领域来看，我国目前具有生态补偿性质的财政转移支付主要集中在针对江河流域、重点生态功能区、草原湿地、森林等领域。我国现行的《环境保护法》侧重城市和工业污染的防治，对农村环境、农业生产污染的重视程度不够。而城市环境的改善以牺牲农村环境为代价，城市得到良好的发展和比较优质的环境之后却并未对农村的生态环境予以物质补偿。关于生态补偿的法律制度和相关规定分散于各种单行法规之中，缺少相关立法保障体系，没有关于生态补偿转移支付的专门立法，生态转移支付大多都是以中央财政对地方专项补偿建设方式来完成，没有形成制度化、体系化，补偿的覆盖范围和项目也很有限，资金来源少，主要依靠中央财政拨付转移支付。
2.农用地生态补偿转移支付程序和补偿标准不明确
补偿制度实施的具体程序不完善。现有的生态补偿法律对于农用地生态补偿转移支付程序没有作出规定，只有生态转移支付试点地区设置有简易的运行程序，大致为符合受偿标准主体经过申请递交材料，政府工作人员审查核验材料，确定补偿主体身份资格，发放生态补偿补贴，备案相关补偿人员资料，公示生态补偿名单和具体发放情况。农用地生态补偿转移支付的标准应当由国家统一制定，但目前没有统一的标准，由各地区根据自身情况自行设定。不同类型的生态功能区治理所需资金是不同的，各地方的财政收入情况更是截然不同，不同类型的农用地所需要的治理和维护成本各有区别，导致补偿标准存在较大的差异，无法确保公平公正。
3.农用地生态补偿转移支付法律制度实施监督机制不健全
农用地生态补偿转移支付法律制度实施的监督管理机制欠缺，从法律制定到具体实施涉及众多政府部门，分工不明确导致实践中遭遇阻力。对于农用地环境治理和保护所涉及部门众多，分工不明容易导致要么都想管，要么都不管的推诿状况，缺少监督管理，不利于生态补偿制度的实施。另外，政府作为生态补偿法律制度的实施主体和监督主体，盲目追求经济效益，容易滋生腐败。我国农用地生态补偿转移支付主要依赖于政府的监督和管理，而政府的监督和管理能力有限，导致农用地生态补偿转移支付的实施效果受到影响，监督和执行力度不足，使一些破坏农用地的生态环境的主体逃避法律责任。
三、 农用地生态补偿转移支付法律制度构建路径
1.完善农用地生态补偿转移支付制度法律法规
确立以农用地生态安全为理念的立法目标，明确农用地生态补偿转移支付法律制度的立法方向和原则，提高农用地保护立法层次，以法律为支撑，将农用地生态安全纳入高位阶法律制度保护范畴，通过立法保护农用地生态环境安全。具体可以通过在《环境保护法》之中明确农用地生态环境保护制度，实现农用地生态安全价值的法律要求，在《土地管理法》设置对于农用地生态环境保护的相关内容，尽快出台专门的《生态补偿法》作为生态补偿的基本法律，设置农用地生态补偿及转移支付实体和程序的详细规定，督促用地主体采取环境友好型的农业生产方式，保证农业的长期可持续发展，保障农业生产者的合法权益，确保农业生产者在农业生产中获得合理的补偿，避免补偿制度对农民造成经济和社会的不公平，从而激励保护主体对生态环境的保护积极性，促进农村生态环境的可持续发展。
2.制定合理的农用地生态补偿转移支付法律实施程序和补偿标准
完善补偿申请程序、审批程序、支付程序等内容，明确受偿对象范围，确定补偿的审批、支付的补偿范围、补偿支付标准、计算方法、支付方式等方面作出具体规定。在设立补偿标准时，要基于生态环境评估、生态系统服务价值评估等方法确定，保证补偿的公平性和科学性，合理考虑不同地区差异、农业对生态环境的影响程度、农民的经济状况和生态补偿的可行性等因素，各地区根据本地区生态环境特点和农业发展状况，科学评估和生态效益生态保护能力生态补偿转移支付的供养能力，在国家补偿标准内根据本地区实际情况进行变动，确保补偿标准的公平性和合理性，使补偿制度能适应不同地区、不同农业类型和不同生态环境，适应农业发展的变化和技术进步，及时进行调整和改进。
3.建立农用地生态补偿转移支付法律制度监督管理机制
农用地生态补偿转移支付法律制度的监督与评估机制是保障制度有效实施的重要环节，农用地生态补偿制度的有效实施，需要建立监督与管理机制，对制度的实施情况、补偿资金的使用情况等进行监督和管理，及时发现问题并采取相应的措施加以解决。明确政府在制度实施中的角色定位，完善政府现有监督部门职责，加强对补偿资金的使用情况、补偿效果、法律责任的落实等监督力度，制定清晰的监督规则和程序，包括监督的内容、方法、频率、结果的处理等。
参考文献
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