1 引言
为落实保障能源安全，加大海洋石油天然气勘探开发的国家政策，劳务分包成为了困扰海洋石油天然气开采行业的一个难题，因劳务分包带来的安全风险屡见不鲜，甚至发生因劳务人员安全技能和安全意识不足造成的安全生产事故，给海洋石油天然气开采企业的安全管理提出了挑战。因此，加强劳务分包安全管理，制定切实可行的管控措施，对企业来说极其重要。
2 劳务分包的法律地位
2.1 劳务分包的法律定位
劳务分包主要起源于我国建筑业，相对于专业工程分包而存在，是近些年来建筑行业兴起的一种新的用工方式，其运作简单、便于操作，是生产过程细分的一种较好的模式，符合现代建筑行业规模化大生产的发展需要。
2001年，建设部颁布的《建筑业企业资质管理规定》（中华人民共和国建设部令第87号）中将建筑业企业资质分为施工总承包、专业承包和劳务分包三个序列，从行业法规的角度首次提出了“劳务分包”一词。
2004年，建设部发布的《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》首次对劳务作业的分包进行了明确界定，它是指“施工总承包或者专业承包企业将其承包工程中的劳务作业发包给具有相应资质的劳务分包企业完成的活动”。
2007年，《建筑业企业资质管理规定》（中华人民共和国建设部令第159号）对三个序列的施工企业的施工范围和工程承包程序作了具体规定：总承包企业对所承接的总承包工程可全部自行施工，也可将专业工程或劳务作业依法分包给专业承包企业或劳务分包企业；专业分包企业对所承接的专业工程可自行施工，也可将劳务作业分包给劳务分包企业。
从总体趋势上来说，随着劳务分包有关的法律法规不断完善和规范，劳务分包的优势会进一步得到提升，劳务分包企业取代“包工头”队伍势在必行，是建筑劳务市场发展的大方向。培育并形成一批合理流动、专业化运作、企业化管理的劳务分包企业是建立农民工权益保障的长效机制，有利于遏制转包、挂靠、违法分包、“包工头”式用工的混乱现象，对于促进建筑行业持续、健康、有序发展具有深远的意义。
2.2 劳务分包合同的法律属性
劳务分包企业具备相应的劳务承包资质，与工程承包企业( 施工总承包企业或专业工程分包企业) 签订的劳务分包合同，已构成企业间的合同关系，属于我国《合同法》规定的范畴，是合法有效的。
劳务分包合同，从合同属性来说，属于施工合同的分项合同。也就是说，劳务分包合同是合法有效的建设工程施工合同的组成部分。
劳务分包合同的标的对象，是建设工程施工过程中的劳务，其费用记取主要是人工费和管理费，而不是工程分包记取的直接费、间接费、税金和利润。
2.3 劳务分包与转包、非法分包的区别
《中华人民共和国建筑法》第二十八条规定:“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人,禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人”。建筑法规定的“转包”、“违法分包”对象均是“工程”,而不是劳务。
在实际工程建设中，往往出现施工总承包企业或专业工程分包企业，为规避转包、违法分包的事实，与劳务分包企业签订诸如施工协议、内部劳务承包、工序劳务分包、包工包劳务管理、包工包辅助材料供应、包工包劳务安全等不同承包内容、不同合同或协议等名称，故意混肴或掩盖专业工程分包、转包与劳务分包的概念，造成合同管理上的难以辨认。
劳务分包合同的本质属性和法律特征决定了劳务分包合同标的对象只是提供施工劳务，或附带提供部分辅料及小型作业机具，不提供建设工程需要的主要材料、大中型机械设备和周转性材料。否则，就可以认定为专业工程分包或转包合同。
对大中型机械设备与小型机具的界定，目前还没有相关政策文件的明文规定，但可以将工程施工投标文件技术标中的施工项目的主要机械设备、材料清单进行区别和确认。也就是说，参加建设工程施工投标的施工总承包企业，投标文件中列出的主要机械设备、材料清单，就认定属于大中型机械设备和主要材料的范畴，其他的设备和材料属于劳务分包企业附带的小型作业机具和辅料。
2.4 海洋石油天然气行业劳务分包法律现状
通过依次对矿山、非煤矿山、石油天然气、海洋石油天然气行业相关法律、法规、标准等进行收集和辨识，都未对劳务分包的概念、管理要求提出具体的法律要求。其中，《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第十八条第三款规定：“禁止承包单位转包其承揽的外包工程。禁止分项承包单位将其承揽的外包工程再次分包。”明确了海洋石油天然气行业“转包”、“违法分包”对象同样也是“工程”,而不是劳务。
基于法律法规现状及“法无禁止即可为”的基本原则，认为海洋石油行业的劳务分包是允许的，劳务分包合同也是合法有效的。但是，如同建筑行业有关劳务分包的法律定位和属性，海洋石油行业的劳务分包同样不能与工程转包、分包相混淆，更不能成为非法转包和分包的途径。
3 劳务分包管理的主要问题
3.1 劳务分包人员整体素质较低
在建筑行业劳务分包多数的人员都为非专业的农民工，他们的技术单一，或水平不高，组织松散，管理粗放，依旧是走着“洗脚上田，边干边学”的老旧模式。海洋石油天然气开采行业劳务分包人员同样存在类似的问题，大部分人员更是第一次到海洋石油生产作业设施这个特殊环境，对这狭小的空间、存在大量危险源的高风险场所知之甚少；有些人员只是刚满18岁、刚成年的年轻人，稚气未脱，完全没有工作经验，连一些最基本的工具、设备都不会使用；有些人员只是得到“包工头”的临时通知来报道，自己都不清楚来现场具体做什么，更别提了解作业的潜在风险和注意事项；有些人员虽然取得了相应出海必备的证书，部分特种作业人员也取得相应的法定资质证书，但实际只是仅仅取得了相应的证书，而没有真正具备证书相匹配的工作经验和技能。劳务分包人员整体素质较低产生的不安全行为，增加了作业现场发生安全生产事故的可能性。
3.2 作业现场管理制度难以有效落实
海洋石油天然气开采行业一直属于高风险行业，一旦发生严重的安全生产事故，将造成巨大的人员伤亡和经济损失，更严重的可能造成难以估量的海洋环境污染。因此长久以来，该行业一直执行着一套系统完整的安全管理制度或者管理体系，以保证作业风险得到有效控制。
然而，在海上生产作业现场承包商作业不断实行劳务分包以后，造成甲方和施工一线之间的管理跨度增大，增加管理层级，延缓指令传递，降低执行力，可能就会出现安全管理制度或者管理体系未能得到有效落实的现象。一方面，这些管理制度和相应措施往往只能贯彻到作业承包商和劳务分包单位的管理人员，而不能很好地落实于一线的劳务分包人员。另一方面，劳务分包人员的流动性大，作业队伍的稳定性不够，加上自身的综合能力和素质较低，造成一线劳务分包人员对甲方的管理制度或管理体系不十分了解和熟悉，难以接受和理解管理制度或管理体系的实质。虽然有些承包商可能会在作业前期对劳务分包人员进行相应的短暂培训，但由于培训时间和培训系统性等原因，对于劳务分包人员后期有效遵守甲方的管理制度或管理体系也起不了实质性的作用。最后，各种管理制度流于形式，特别是安全管理体系、技术操作规程，标准规范等很难落实，无法实现纵深渗透，只是凭自己的理解和经验做事，增加现场人员不安全行为的风险，影响了生产作业现场安全管理效能。
3.3 甲方对劳务分包缺乏有效控制
外部劳务分包市场环境鱼龙混杂，劳务分包单位资质能力良莠不齐。劳务分包单位无证、伪造施工许可证或临时替换无资质作业人员，将许可证出借给个人对外承接劳务分包工程、二次转包等违规违法现象大量存在，作为甲方都无法有效监管，增加了甲方的法律风险。
另一方面，一般进入海洋石油天然气行业承揽业务前，甲方都会对承包商进行QHSE资格审核，针对承包商自身的资质、组织机构、人员培训、管理制度、绩效考核、应急管理等进行综合性审查，满足相应要求后才可以进入承包商库参与招投标，确保进入现场作业的承包商及其人员的具有较高的安全管理水平。然而，通过劳务分包这样的形式，承包商是否对劳务分包单位进行相应的QHSE资格审核，QHSE资格审核标准是否符合甲方对承包商的要求，作为甲方又不宜对作业承包商的劳务分包单位进行基本的QHSE资格审核，现场劳务分包单位安全管理水平和人员安全意识和技能无法得到保证。
4 劳务分包管理改进建议和对策
4.1强化劳务分包市场规范的监管力度
海洋石油天然气行业监管部门应进一步完善劳务分包的相关法律要求，明确劳务分包单位的市场准入、资质、安全管理要求等内容；加强打击劳务分包的违法违规行为，例如将劳务作业分包给没有资质的企业，转包、挂靠、违法分包行为；建立企业信用制度管理库，对有不良记录企业进行备案登记，对后期这些不良记录企业在在市场准入、资质管理、招投标活动等方面加以约束。劳务分包单位必须对上岗劳务工人进行岗前职业技能培训、强化安全知识教育培训，坚决抵制工人无证上岗。
4.2 把好劳务分包单位的资质审核关
在确定劳务分包单位之前，承包商应对劳务分包单位的整体安全管理水平进行科学、严格审查，包括劳务分包单位资质、组织机构、人员素质、劳务经验、绩效考核、应急管理等内容，审核标准不应低于甲方对承包商的标准要求，确保现场作业安全管理水平满足甲方的要求，不应劳务分包而降低安全标准。在劳务分包合同中，承包商应通过分析劳务分包单位实际情况，认真分析和细化合同条款的具体内容，明确双方职责，签订安全协议或在合同中明确QHSE条款要求。作业前，承包商应重点对劳务分包人员的资质进行审查，特种作业人员应取得相应合格证书后方可上岗作业，必要时还应对劳务分包人员进行能力考核，确保作业人员具备相应的能力。
甲方应在承包合同中明确劳务分包的相关要求，确保作业现场不管承包商还是劳务分包单位的安全管理标准不降低。作业前，甲方应要求承包商将劳务分包情况提前报备，包括劳务分包单位的QHSE资质审核情况、双方QHSE协议或合同QHSE条款情况，劳务人员资质审核情况、劳务人员工作经验情况、作业队伍中劳务人员组成情况等内容，以便甲方后续安全管理更具针对性。
4.3 做好劳务分包人员的教育培训
劳务分包人员安全意识和技能直接影响着甲方生产作业现场的安全管理水平和QHSE绩效，为了加强分包管理，重点应该从劳务分包单位素质的提升方面入手。对于劳务分包单位来说，不能单纯的只为承包商派遣劳务用工，应该负起劳务分包人员教育培训的主体责任，需要定期组织进行安全警示教育，通过图片、声音、动画展示安全事故教训，提升人员自我安全意识；通过安全专业知识学习和业务培训，不断提升人员安全技能。对于承包商来说，应做好对劳务分包人员作业前的安全技术交底和培训，重点培训海上生产作业设施安全管理要求和主要危险源、此次作业风险和控制要求等，确保劳务分包人员真正掌握现场安全环境、清晰作业任务，正确使用安全工器具，确保工作安全有序。对于甲方来说，牢固树立安全不可分包理念和现场作业安全生产主体责任，通过要求劳务分包人员参与日常安全周会、安全培训和安全活动等形式，全力督促生产作业设施上的每位劳务分包人员提升安全整体水平。
4.4 加强劳务分包作业现场安全管控。
承包商人员应担任现场作业负责人，现场严禁无承包商领队的劳务分包作业，劳务分包人员必须由施工承包商带进、带出施工作业现场，真正做到同进同出。承包商要认真履行岗位安全职责，做好劳务分包人员现场安全监督，强化自身管理权利，督促分包人员落实甲方现场作业的各项管理规定。承包商应按要求组织劳务分包人员开展施工交底，明确作业风险和防控措施；组织好作业现场协调和安全监督，及时提醒和纠正违章和危险行为，控制现场作业风险；加强施工用具和安全工具维护保养检查，定期清理标示不清和不合格工器具，做好台账记录。作业结束后，应对劳务分包单位进行QHSE绩效评价，并做好相应奖惩。
甲方应严格执行作业现场的安全管理要求，作业前应组织对作业人员资质、工具、设备等进行审核，对作业劳务分包情况与报备情况进行核对，杜绝承包商或劳务分包单位随意更换不合格人员；根据施工方案和安全方案组织所有作业人员进行安全技术交底，分析作业风险和落实管控措施，明确各方安全职责。作业过程中，时刻监督作业现场落实风险管控措施，对于不符合安全要求的人员和行为及时制止并纠正，严控现场作业安全风险。
4.5 积极探索培育核心劳务分包单位机制
劳务分包单位应充分发挥优质劳务分包的核心竞争力优势，彻底淘汰散兵作战“皮包分包队伍”，促使承包商与核心劳务分包单位建立长期合作、互惠互利的合作关系。甲方和承包商要认真研究劳务分包相关法律法规要求，从资质审查到招投标比选直到施工全过程核心监管点出发，全面梳理怎样从劳务分包单位中筛选出核心劳务分包单位，建立相关制度时要综合考量劳务分包单位的施工承载力和合理的成本和利润空间，要符合市场经济规律，真正淘汰掉低价中标的恶意劳务分包单位。
对于劳务劳务分包单位，有了稳定的合作对象，可以避免技术人才的流失，无需为了生存而投入到恶意竞争中，有利于自身不断做大做强；对于承包商，有利于施工技术水平的稳定和不断提高；对于甲方，解决了作业现场管理制度难以贯彻下行的问题，保证了作业的安全。这样做，实现了甲方、承包商和劳务分包单位的和谐依存、合作共赢、共同发展。
[参考文献]
[1] 米 佳.工程分包、转包和劳务分包辨析.上海建设科技. 2017 （5）
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