一、建立营商环境评估指标体系的必要性
（一）指标体系作为评估营商环境的核心
营商环境需要进行量化评估，评估指标体系是营商环境的标尺及优化向导。优化营商环境是我国“放管服”改革的重要目标，良好的营商环境是国家或地区经济活跃度、竞争力、创造力的体现，是政府提供公共服务的目标之一。自2019年国务院发布《优化营商环境条例》以来，加快政府职能深刻转变，着力打造市场化、法治化、国际化营商环境就成为全国各地改革工作的重点。
“营商环境只有更好，没有最好”。通过对现有的营商环境展开评估，有利于精准把握市场主体发展现状、检验既有改革成效、明确改进营商环境的发展目标。一份营商环境量化评估报告通常由以下三部分构成：一是指标体系（要求具备综合性）；二是数据收集方法（要求具备标准化）；三是得分评价（要求具备归一化）。其中指标体系是整个评估工作中的核心。指标体系类似于评估报告的“骨架”，依托于全面客观的评估指标体系，各种相关数据才得以直观显现出来，优化营商环境的成果才可以被“量化”。只有通过建立科学合理的评估指标体系，成都市优化营商环境的改革实践才能得到检验，更好地展现出成都市“放管服”改革成效。
（二）成都国际化营商环境建设的现实需要
营商环境于一个城市而言，是其能否保持经济长足发展的内在动力之一，具备一个良好的营商环境才能对内外资本产生足够吸引力。建设一个较高标准的国际化营商环境首先需要的是针对各项指标建立起科学成熟的评估体系。近年来，成都市颁布了《优化营商环境条例》，严格贯彻落实该条例的同时坚持将建设一个国际化营商环境作为高质量发展的首要工程，积
极参考借鉴已取得成功的国内外经验，以稳扎稳打的精神先后又持续推出不断优化之后的营商环境改革方案的2.0和3.0版本。进而在2021年度以《成都市优化营商环境条例(草案)》为法治引领，成都市进一步启动营商环境4.0政策体系建设，争创国家营商环境创新试点城市。营商环境的优化不仅仅需要市场主体的实际效果和主观感受，更需要建立与之相适应的配套评估指标体系。建立符合成都市营商环境水平的评估指标体系是《成都市优化营商环境条例(草案)》的必然要求，也是国际化营商环境建设、4.0政策体系建设的应有之义。
（三）已有的评估报告缺乏针对性
自从国务院提出优化营商环境政策之后，我国许多组织、科研机构都纷纷独立设置评估指标体系对地方或全国性城市进行营商环境评估，评估报告也会根据综合评分对城市进行排名。在这些评估报告中，成都市优化营商环境的改革成效得到广泛性认可，成都市整体排名在全国范围内位于前列。例如，2020年粤港澳大湾区研究院与21世纪经济研究院联合发布《2020年中国296个地级及以上城市营商环境报告》，在该报告中成都市营商环境总水平位居前十，领先许多传统意义上经济较为发达的东部城市。此类的评估报告中的指标体系有其科学性和参考价值，但并不意味着成都市营商环境评估就要以此为准。此类报告调研对象是全国范围内的城市，侧重整体性评价，难以真正显现成都市营商环境的特点。其指标设置也都缺乏成都特色，没有真正与成都市优化营商环境实践结合起来。因此，成都市仍然应当探索建立能够充分反映营商环境现状、特点的评估指标体系。
二、营商环境评估指标体系之经典模式
营商环境评估指标体系在实践中形成了国际指标体系与国内指标体系两种模式。国际指标体系模式是指世界银行每年发布的《营商环境报告》所用的以“市场主体”为中心的指标体系，在世界范围内影响力较大。国内指标体系是指以我国“十三五”规划提出的营商政务环境、市场环境、法治环境和人文环境为基础的指标体系。国内官方主流机构的评估报告通常采用此种指标体系模式。成都国际化营商环境评估指标体系建设需要立足于国内实情，放眼国际，打造出反映成都改革实践特色的指标体系。
（一）世界银行《营商环境报告》——国际指标体系模式
世界银行每年都会发布《营商环境报告》，用于评估全球190个经济体的内资中小企业营商难易程度，具体衡量其营商成本以及影响营商环境的法规制度的质量。首份《营商环境报告》发布于2003年，包括5个指标和133个经济体，而最新的《2020年营商环境报告》涵盖了12个指标和190个经济体，覆盖企业整个生命周期中的几个关键环节。在近年的不断调整和变化中，其中“开办企业、申请建筑许可、获得电力供应、注册财产、获得信贷、投资者保护、缴纳税款、跨境贸易、合同执行和办理破产”等十个指标基本在每年的报告中都会涉及，表明这十个指标是衡量一个经济体营商环境的决定性指标。
首先是“开办企业”指标，该项指标目的是为了判断企业成立的难度，并对企业从注册到正式运营所需要的时间、步骤和成本进行评估。涵盖了 “程序” “时间” “成本” “实缴资本下限” 4个方面。 二是“办理建筑许可”指标。本指标目的是反映企业标准化车间建设的难度，主要是在企业建设的过程中，对完成规定的公示和查验，申请所需的许可证和批文，和链接水电通讯设备等活动所需的时间、步骤和费用进行评估和衡量。涵盖“程序” “成本”3个维度。三是 “获得电力”指标。本指标目的在于反映企业取得电力供应的难度，主要是对企业获得永久性电力设备连接所需的手续进行评估和衡量，包括通过其他机构办理所需的审批手续，向电力公司提出连接申请、进行协商、在达成合意后签订使用合同，以及其他外部的连接工作。涵盖“程序”“时间”“成本”3个维度。 四是“登记财产”指标。本指标目的在于反映企业产权得到保护的程度。主要对完成一件财产的注册登记所需的时间、步骤和费用进行评估和衡量。涵盖“程序”“时间”“成本”3个维度。五是“获得信贷”指标。本指标目的在于反映企业取得信贷支持和法律保护的难易程度，主要对关于信贷的法律制度，信用体系涉及的范围、问题等进行评估和衡量。涵盖“合法权利指数”“信用信息指数” “公共信贷登记机构登记的个人和公司的数量”“私营信用资料社登记的个人和公司的数量”4个维度。六是“保护中小投资者”指标。本指标目的在于反映企业股东的合法权益保障的程度。涵盖“交易透明度”“关联交易责任”“股东对管理层和董事的不当行为进行起诉的能力”及“对投资者进行保护的力度”4个维度。七是“纳税”指标。本指标目的在于反映企业按照规定必须承担的纳税义务，以及在缴纳税款过程中必要的行政责任，涵盖“纳税” “时间”“利润税”“劳动税”“其他税”“应税总额”6个维度。 八是“跨境贸易”指标。本指标目的在于反映企业在国际贸易进出口中的便利性，主要对国际贸易进程中货物装运的成本和难易程度进行评估和衡量。涵盖“文件”“时间”“成本”3个维度。九是“合同执行”指标。本指标目的在于反映执行合同的效率，主要对于企业间的纠纷，由原告向法院提起诉讼，到最终法院解决争议所花费的时间、步骤和成本进行评估和衡量。 涵盖“时间”“成本”“程序”3个维度。十是“办理破产”指标。本指标目的在于反映国际贸易企业申请破产所需的时间和成本，以及破产法的相关规定在实际运用中存在的障碍，涵盖“时间”“成本”“回收率”3个维度。
世界银行的营商环境评估指标体系聚焦企业生命周期全流程，指标设置贴合企业发展实际因此国际认同度较高，很好地表现出利用指标对各国营商环境进行评价的功能，为各国各行业的企业投资和政府决策提供一定的衡量价值。
（二）《中国城市营商环境年度报告》——国内指标体系模式
《中国城市营商环境年度报告》是国内指标体系模式的典型代表。其由中央广播电视总台编撰，是我国首份由官方媒体发布的关于第三方营商环境的权威报告。《中国城市营商环境报告》以世界银行营商环境评价体系为参照，并参考国际同行的评价指标，同时兼顾中国特色，重点围绕与市场主体密切相关的指标维度构建起中国直辖市、省会城市营商环境的评价体系。按照“要素+环境”的理论框架，《2019中国城市营商环境报告》的评价标准主要围绕制度设计、市场情形、资源存量、人才技术、财物支持四大方面进行，，其具体包括金融、财政支持，劳动力、技术资源，政务服务与基础设施。上述评价指标的共同作用全方位影响了各城市营商环境状态水平。
基础设施下设两个分项指标：基础建设和公共服务。人力资源维度下设三个分项指标：人力指数、人才指数、人力资本吸引指数；金融服务维度下设三个分项指标：金融效率、融资潜力、金融业发展；政务环境维度下设六个分项指标：政务公开、行政效率、政府干预、司法结案、权益保障、治安环境；普惠创新维度下设四个分项指标：创新氛围、创业氛围、社会诚信、社会参与。与世界银行营商环境指标体系相比，《中国城市营商环境年度报告》并没有将企业设立运行中具体碰到的实际问题，如用电、用地等设置为独立的指标，而是将其分散在“公共服务”“行政效率”等分项指标中考察，较好地解决了指标容易“泛化”的问题。
（三）两种模式的借鉴意义
对于优秀模式的借鉴往往不是其外在表象而是内在结构。国际指标体系模式的精髓在于它以设置企业生存、发展、消亡的主线，为大众呈现了真实、形象的企业生命周期流程。因为这条主线的存在，原本繁杂抽象的营商环境变得动态化、可视化、清晰化，大众的感受更为真实，这正是世界银行的《营商环境报告》指标体系设置成为国际模式的优势所在。
国内指标体系模式的精髓在于突出重点，具有高度的概括总结性。区别于国际模式采取的企业单独主体动态化评估，国内模式从客观存在的政务环境、市场环境、法治环境和人文环境四大维度出发对企业面临的外在环境进行评判，着眼更加广阔，重点也更加突出。
成都市探索建立国家化营商环境评估指标体系应当综合国内、国际两种模式优势所在，秉持概括全面、重点突出的原则以及动态化、流程化原则进行评估指标体系设计。
三、建立“法治化”为主线的成都市营商环境评估指标体系
成都市应当建立以“法治化”为主线视角，以“立法”“执法”“司法”“守法”为评价框架的营商环境评估指标体系。
（一）法治是最好的营商环境
习总书记在召开的中央会议上曾论断：“法治是最好的营商环境”。经济的优质发展依赖于营商环境的促进，也即依赖于法治建设的推动。谁拥有法治化营商环境，谁就拥有竞争优势。我国之前的一些评估也存在“法治”因素，但这些评估报告碍于传统评估模式都只把“法治”环境作为“营商环境”一个附随部分，没有以“法治化”视角展开。从本质上看，营商环境的不断优化就是一个社会不断推进法治化的过程。以“法治化”为主线视角展开搭建评估指标体系，符合成都市国际化营商环境建设的实质特征。
（二）融合国际、国内模式优势的最优选择
以“法治化”为主线视角展开，以“立法、执法、司法、守法”为具体四个评价维度，既形成了上下一体、清晰连贯的逻辑，单独的四个维度也同时具有高度概括性和可延展性。这种模式很好地结合上述国际、国内模式的优势所在，从形式上是成都市创新建立评估指标体系的最优选择。“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”十六字方针是新时代全面依法治国精致概括和总结，将原本抽象的法治提炼出“立执司守”动态化流程。这与国际模式的“以企业为中心”的一站式流程相契合，生动展现营商环境不断优化“法治化”的发展主线。同时，在“立执司守”的框架下，有关于营商环境的各种指标因素可以得到充分展现。“立法、执法、司法、守法”四个角度内涵丰富，可以涵盖企业生存发展、政府公共服务、行政审批等多方位内容。与传统的营商环境评估指标体系国内模式相比，“立执司守”框架可以代替原本的评价维度，更凸显营商环境优化的“法治化”主线特征，从形式上具有创造性和优越性。
（三）契合成都优化营商环境实践
以“法治化”为主线视角展开成都营商环境评估与成都市优化营商环境的实践路径相一致。成都市国际化营商环境建设的实践正式从“立法、执法、司法、守法”方面发力，具有鲜明的“法治化”特征。从立法角度出发，成都市高度重视法规政策对营商环境建设的引领作用。瞄准打造营商环境标杆城市的目标，成都市稳步出台了营商环境建设1.0、2.0、3.0三版方案。在基于法治引领营商环境建设的判断背景下，《成都市全面深化国际化营商环境建设实施方案》的出台贯彻落实了国务院在《优化营商环境条例》与四川省在《四川省优化营商环境条例》中对于营商环境优化的指示与意见。成都市未来的4.0营商环境建设方案，也要伴随着《成都市优化营商环境条例(草案)》引领展开。
从执法角度看，成都市公布市联合奖惩目录和措施清单，建立惩戒措施809项，着力推动守信联合激励、失信联合惩戒；并且通过建立“一单、两库、一细则”，全面实施“双随机、一公开”监管，完善市场监管；在全国首推行政处罚“三张清单”，分级分类实施不予处罚、从轻处罚、减轻处罚，编制不予处罚事项410项、减轻处罚事项315项、从轻处罚事项5项，对更多市场主体实行包容、审慎、容缺的柔性监管执法。这些举措都切实优化了营商环境，将“政策规定”变成了现实。从司法角度看，成都设立国际知识产权法庭，全面推行知识产权民事、刑事、行政案件“三审合一”审批模式改革。成都不仅建成国家知识产权运营公共服务平台成都运营中心，还配合建成成都知识产权交易中心与国际商事纠纷调解中心。成都还加快建设“一带一路”国际仲裁中心、外国法查明中心，7项知识产权做法纳入全国改革创新经验推广。从守法角度来看，成都建立创新市场主体信用积分平台，自动生成市场主体信用积分和信用等级，为政府部门实施精准监管、推进失信联合惩戒提供全新的数据支撑。还出台了全国首个《企业公共信用等级划分地方标准》，将信用承诺纳入市场主体信用记录。因此，以“法治化”为主线，以“立法、执法、司法、守法”为框架可以充分反映成都市优化营商环境的实践路径。
（四）发挥示范作用的内在要求
成都作为四川省省会城市，同时也是“成渝双城经济圈”的重要一环，应当在营商环境领域彰显示范作用，引领创新。“成渝双城经济圈”是于京津冀、长三角、粤港澳并列的区域协同发展典范，被誉为我国经济发展的新一极。在强调协同发展、治理体系现代化的背景下，成都市应当牢记自身责任，时刻注重发挥自身引领示范作用。在优化营商环境领域，成都市连续两年获得“中国国际化营商环境建设标杆城市”奖，这代表成都市自身的营商环境建设实践得到广泛认可。在这种情况下，成都市应当更加清晰地认识自身使命职责，不满足于现状，在营商环境评估指标体系建设中进一步开拓创新，为川渝地区其他城市提供优越的、可借鉴的模式。以“法治化”为主线视角，以“立法”“执法”“司法”“守法”为评价维度的营商环境评估指标体系具有创新性和科学性，成都市应当敢于探索，努力争取再次达成典范。
四、“法治化”主线视角下评估指标体系的基本设想
（一）应避免的主要问题
评估指标体系的设定应该避免出现以下问题：一是由行政主体选择性设定指标。部分行政主体服务于政府的绩效考核需要，自我考核的比例过大，对于优化成效较为明显的领域设置权重过高，对于成效薄弱仍存在一定问题的领域则设置较低权重甚至根本不纳入指标体系之中。二是指标设置“泛化”未突出重点。指标应有目标指向，旨在优化营商环境，突出重点而不是全面覆盖。在搭建评估指标体系时，不需要将每一个事项都单独建立指标，而是应该通过归纳总结形成合理的指标体系，突出“法治化”主线视角下营商环境的优化。
（二）具体设计
基于强调营商环境优化的“法治化”特征出发，综合客观指标评价与企业满意度、公众满意度相结合的评估思路。成都市营商环境评估指标体系应当包括“营商法制环境、营商执法环境、营商守法环境、营商司法环境”4项一级指标。一级指标下再设2-3个二级指标。二级指标下可以再设3-4个三级指标。
二级指标主要用于阐释和分解一级指标，三级指标主要用于二级指标的具体化。“营商法制环境”重点在于考察营商环境相关政策立法情况，下设科学性、民主性、合法性三个二级指标，具体展开包括专家论证、体系完备、公开征集意见、召集座谈会、权限合法、程序合法、冲突性审查7个三级指标。“营商执法环境”下设规范执法、政务服务、企业权益保障三个二级指标，具体包括双随机一公开、规范行政检查、执法监督平台建设、行政审批效率、政务平台建设、市场主体准入平等程度、企业自主经营、权力责任清单建设8个三级指标。“营商守法环境”下设公职人员守法、市场主体守法、普法宣传三个二级指标，具体包括违法情况、犯罪情况、领导干部干预司法、诚信体系建设、行政处罚经营情况、普法计划情况、普法形式创新、市场主体专题学习8个三级指标。“营商司法环境”司法审判、司法监督、司法服务三个二级指标，具体包括审判公开、裁判标准统一、判决信服度、企业合法权益保障、检查机关监督、多元化纠纷解决机制、知识产权保护、民商事审判质效8个三级指标。
本指标体系中除“营商守法环境”一级指标项下“违法情况、犯罪情况、领导干部干预司法、行政处罚经营情况”四个三级指标为逆向评价外，其他指标均为正向指标。上述指标体系在搭建过程中并未过于繁杂。一是为各方主体留有发挥余地。在“立执守司”框架不变的前提下，各方主体在评估中可以根据自身实际情况对三级标题进行修改以满足自身需要。二是评估报告过于细碎首先不利于资料的搜集整理，实际操作困难较大，也不利于大众的理解和参考。
五、应用评估指标体系的建议
(一)引入第三方主体进行评估
营商环境量化评估工作由于覆盖范围广、影响因素多，因此在进行该项工作的过程中不能只从下至上，也不能从上至下，引入第三方进行评估不失为一种客观高效的评估方法。一般来说，第三方主体包括科研院所、大学、乃至评估机构，部分会计师事务所和数据公司。第三方主体具有一个先天优势即客观公正。独立的第三方主体在各个维度上都有理由保持中立立场，不论是科研方面亦或是市场竞争方面。特别是对于科研院校来说，客观公正是它们的核心价值之一，通过科学调研，独立完成评估工作，才能确保其公信力。第三方评估主体还有一个比较优势，它们不具有垄断性，要以竞争姿态争取调研评估机会，这就可以有效监督、激励评估方在工作上认真细致、科学严谨。其次，第三方评估更加注重时效。此类评估更加注重数据的整理和分析，通过提出专业性、科学性、建设性的对策方法以突出实践中的问题和难题，以问题为导向改善政府部门相关工作方式，从而提高工作效率。因此，对国际营商环境进行量化评估，应当大力鼓励和引进专业的第三方机构参与这项工作，共同建立起客观、公正、科学的第三方评估体系和机制。
（二）保证数据采集的真实性
评估指标体系的设立既有要求客观数据，也有偏向于主观的满意度之类的评价。无论是客观的数据资料，还是主观意义上的价值评判都需要保证其真实性，不能弄虚作假。这些数字资料等可能大多来自于政府和企业。在向这些主体收集数据的过程中，可能会出现隐瞒自身情况，不愿提供真实的数据或真实的内心想法，这就造成数据收集困难或收集到的数据与实际情况有出入。因此，需要格外注意数据采集的手段，尽量采取的实际调查或问卷调查方法等方式。虽然这种方式也存在形式单一、所涵盖的社会主体数量少等问题，但其真实性可以得到较高保证。
（三）注重发挥评估结果指引实践
营商环境评估仅是手段，进行评估的目的在于进一步推动营商法治环境建设。不能沉迷于评估结果带来的表面荣耀，而是要通过评估结果来对后续工作进行审视。这是评估活动的价值所在。成都市经历过不少营商环境评估的检验，后续的评估中需要更加注意发挥评估结果的指引作用。首先应当加强对评估报告等形式的评估结果的解读。解读要求全面对指标设置体系、数据统计情况、最终评分分析进行报道分析，而不是只侧重于位次、奖项。其次要注重对评估结果的宣传。宣传不仅仅要面向社会大众作政绩的表现，更应该加强对政府内部宣传通报，除了表彰先进外，还要对评分较低的领域、不足之处进行重点反省通报改正。只有通过对评估结果进行科学分析、审视，才能最大程度发挥评估指引后续营商环境优化的实践。
