近年来，旅游扶贫在我国越来越受到重视。发展旅游业是促进这些贫困地区脱贫的一项十分重要并且可以起到实效的的手段。旅游扶贫在我国之外还受到其他国家的广泛重视，旅游业甚至被当做解决贫困问题的万能良药，并且在很多国家成为了经济发展的支柱产业。
旅游业的发展无法离开土地资源的利用而单独存在，对土地资源的利用往往会涉及土地使用权、所有权以及土地用途的改变。因此，本文将着重关注旅游发展中对土地资源的利用情况，对旅游扶贫中实施的土地政策达到的减贫作用的机理和减贫效应进行探讨，同时对乡村旅游发展中伴随着土地政策实施出现的农民失地问题进行了思考。
一、旅游扶贫中土地政策实施的减贫机理
（一）征地政策推动农户就业转换，提高农户整体福利
征地制度改革提高了农民所得到的征地补偿款数额，农民可以利用这一笔补偿款来改变自己原先贫困的生活。征地在事实上推动了农户就业转换，农户的土地被征收后，从事农业生产活动的机会减少，但被征收的土地被用来开发成景区后，又因为旅游业是一个涉及出行、住宿、美食、休闲、娱乐和购物等多个方面的综合性的产业，具有较强的产业关联度。旅游业在带动其他相关产业的发展的同时产生了大量的就业岗位，这些就业岗位可以提供给当地的农户，尤其是可以针对性地安排给贫困地区的贫困农户，从而帮助旅游扶贫地区人民增收、脱贫和致富。
（二）宅基地改革有效盘活闲置宅基地和农房，增加农民财产性收入
自2014年起，中央不断出台相关盘活农村闲置宅基地和农房的政策，不断探寻宅基地“三权分置”。政策的出台表明宅基地改革在不断深入，农民对宅基地和房屋使用权的处置权利也在不断扩大。旅游发展始终与游客住宿产业息息相关。农村人口向城市转移已经成为一股热潮，随之而来的是农户在农村中宅基地和农房的闲置现象严重。而相关宅地基改革政策的出台使得农民可以将自己闲置的宅基地和闲置农房出租或入股给相关企业，这些企业利用农户的闲置宅基地和闲置农房，发展特色民宿或者农家乐等等与旅游相关的项目。农户可以从中得到租金或者分红，农民财产性收入增加。
二、乡村旅游中土地政策实施的减贫效应
（一）提高了当地农民的收入
乡村旅游发展过程中，土地补贴的收入、游客带来的消费收入、农民务工的收入等都直接给当地的农户带来了收入的增加。如在广西龙胜各族自治县，45.29%的贫困人口通过乡村旅游的发展经济收入得到了提高。以该县最出名的龙脊梯田景区为例，其景区门票收入的10%提取分红给村民，并给予村民每亩500元至1000元耕种补贴。2017年，整个龙脊景区从门票、索道、演出收入中的分红给群众超过1000万元。其中大寨梯田景区村民分红达到了426万元，较多的一户仅分红收入就有4万多元/年、最少的一户也有9000多元/年的分红收入。广西壮族自治区，2017年乡村旅游扶贫项目接待游客约2.35亿人次，其游客接待人数约占全区接待游客的45%；乡村旅游消费收入约1506.70亿通过乡村旅游扶贫辐射带动142个旅游扶贫村脱贫摘帽，约3.3万户14.71万贫困人口脱贫。
（二）基础设施的改善更有利于当地农民生产生活
乡村旅游的发展离不开土地政策的支持，土地政策的实施促进了乡村旅游的发展。可以看到近些年，实施乡村旅游的民族地区在构建综合旅游交通网络、改善村寨人居环境上都有了很大程度上的改善。同时配套乡村旅游标准化建设，农厕的改造升级、建设卫生排污系统等，加上酒店、购物场所、游客服务中心、医疗救护室等硬件设施建筑，这些都在很大程度上改善了当地农民的生产条件和生活环境。2017年，龙胜各族自治县将近投入5亿元用于乡村旅游的公共服务设施建设和基础设施建设，包括新建了一批景区寨门、旅游集散中心、咨询服务中心、停车场、村寨石板路等；新建和改造广南侗寨、银水侗寨等地的旅游厕所42座，当地农民也在不同程度上享受到了良好的基础设施和生活环境。
（三）增加当地农民就业创业机会
乡村旅游扶贫项目根据贫困村庄的资源和特色，深挖民族文化内涵，结合农家乐、特色村寨、休闲农业等基础上，创新产业结合、将民族文化元素融合进旅游开发的过程中，提供就业岗位和创业的机会，景区的建设带动周边贫困群众自主创业经营农家乐、小旅社等，围绕乡村旅游，种植特色农业产品，旅游品牌带动农副产品品牌销售，扩大了贫困群众受益面，同时吸纳当地和周边贫困农户就业。
（四）给农民注入新思想和价值
有一些贫困地区的农村是少数民族地区，民族地区通常有着丰富多彩的民族风俗、多种多样的民族服饰、特别的民族语言等都是不可轻视的旅游资源，随着乡村旅游扶贫开发，完善了该地的基础设施，改变了原本落后的状况，这些特别的旅游资源得到关注，得到前所未有的重视和保护，当地的群众，在享受旅游带来的红利的同时，意识到这些民族的东西能够为他们带来增收，也会更加珍惜和保护。加上游客的来往，媒体的关注，还有民族旅游文化节的组织，在很大程度上，民族文化得到了传播和弘扬，同时吸引部门学者的关注和研究，民族文化的历史和内涵能够以文字的形式被记载和传承。
三、土地政策减贫效应的启示
旅游发展中土地政策的实施带来了偏远地区的城市化，缓解了贫困地区的贫困问题，但同时也使农民失去了赖以生存的土地，那么又该如何保障乡村旅游中当地农民失去赖以生存的土地资源时却又时常面临无其他替代性可持续生计方式的困境呢？
（一）问题流分析
1.失地农民成为新兴的社会阶层
乡村旅游的发展带动了城镇化进程的快速推进，乡村旅游业的发展壮大挤占了大量农村用地，也带来了大量的失地农民，失地农民数量剧增，成为我国进入新时期以来的新兴阶层。如果不加以重视，会导致一些严重的后果，影响到社会的稳定和经济的可持续发展。
2.失地农民的生活保障和社会保障问题是当今较为严重的社会问题
失地农民生活与社会保障问题是失地农民问题的核心。由于农民拥有的诸多权利与权益几乎都是附着在农民赖以生存的土地上，因此这些农民在失去土地的同时也失去了那些依附于土地之上的诸多权益。农民失去了土地就意味着失去了他们那些权益存在的基础和实现的条件，而同时又无法享受到与城市居民同等的社会保障权利。
（二）政策流分析
1.技术上的可行性
技术方面的可行性主要是指在政策过程中所需的各种资料和信息在搜集和分析处理方面，可运用各种现代化技术进行计算、采用相关的理论工具进行分析，为政策制定、执行、评估等环节提供有效的依据和技术。技术上的可行有利于对实际问题进行全面、客观、精确的把握，进而为制定科学合理的政策奠定良好的基础。在我国，失地农民是一个特殊、庞大的社会群体，散布于全国各地，并且不同地区失地农民情况各异。即便如此，要全面调查、分析我国乡村旅游发展中失地农民的基本概貌及其政策需求，获取相对全面的资料与信息，在技术上是可以完全达到和实现的。
第一，我国设置有现代化的公共政策研究组织。政策组织的研究者能够运用群体的智慧、系统的知识和多方面的政府工作经验对我国失地农民权益保障问题进行科学的实地调查、对失地农民的政策需求进行科学的整合，并运用各学科的相关理论对失地农民权益缺失现象进行深层次的考察，揭示出隐藏于现象背后的内在规律，进而提出合理而有价值的备选方案尤其是技术上可行的方案。
第二，各种现代化机技术的飞速发展为失地农民权益保障问题提供了先进的技术和方法。借助电子计算机等手段对我国乡村旅游发展中失地农民进行普查，对调查数据进行大量的计算，运用数学、统计学、运筹学等学科的理论和方法，建立政策分析的数学模型，探求解决方案和各种预期目标。
2.预算上的可行性
预算上的可行性主要是指在科学合理的原则下解决我国失地农民权益保障问题在公共财政方面有充足的资金作为经济后盾。公共财政收入持续增长为我国失地农民权益保障提供了强大的财力支持。一是，我国经济保持着健康、快速的发展趋势，中央及各级财政收入逐渐增长。二是，旅游业的蓬勃发展有能力吸纳并反哺于失地农民。因此，旅游业发展较快的贫困地区可以为做出贡献的失地农民进行相应的反哺与回报，让失地农民尽可能的享受到旅游扶贫发展成果，比如，给他们提供较为合理的征地补偿、就业安置、土地入股等。
3.失地农民强烈的政策需求
失地农民也是理性经济人，也有追逐自己利益最大化的内在驱动力。失地农民强烈渴望得到公平公正的待遇，有着强烈的政策需求。失地农民是因为国家和地区战略发展的需要而失去土地变成失地农民的。他们为国家战略承担了较大的发展成本，做出了巨大的不可忽视的贡献。而失地农民的权益保障问题尚未得到政府及有关部门的关注，这与他们所做出的牺牲性贡献极不对称，失地农民公平感的下降激发了他们强烈的权益诉求，失地农民作为一个特殊的群体，数量庞大，高达一亿多人，意味着失地农民这一群体强烈的政策需求。
（三）政治流分析
1.媒体和学术界强烈呼吁重视失地农民的生活保障和社会保障
媒体高度关注失地农民问题。国内互联网媒体人民网、新华网和凤凰网纷纷对失地农民问题进行报道，失地农民话题在无限多样的社会事实和社会问题中凸显，成为了社会舆论讨论的中心议题。人民日报和光明日报推出重磅文章关注失地农民的可持续发展问题。媒体的呼吁无疑表达了公众的心声，表明失地农民问题不仅仅是农民的问题，也是社会公共问题。
学术界对失地农民问题的研究如火如荼，丰硕的文献成果在很大程度上说明了失地农民问题成为学术界研究的热点。研究者们从不同角度对失地农民问题进行了全方位的深入的探索，可以划分为几个层面：一是失地农民权益流失问题研究；二是失地农民征地补偿与安置问题研究；三是失地农民社会保障问题研究；四是失地农民市民化问题研究。这些层面的研究其实都是从不同角度来呼吁政府和社会来关注与保障失地农民权益尤其是与土地相关的权益。
2.失地农民权益保障问题事关旅游扶贫改革、发展和稳定的大局
随着旅游扶贫的不断深入，政策推进过程中许多深层次的问题开始显现并且急需解决。失地农民的保障问题就是这些问题中较为突出的。失地农民是旅游扶贫发展过程中因空间扩张而产生的特殊社会群体，如果赖以生存和发展的基本问题得不到有效解决，庞大的失地农民群体将给当地经济社会发展带来压力，并成为利用旅游业来实现减贫的重要阻力。失地农民的合法保障问题理应得到政府的高度关注，并适时地纳入政府议程。
（四）“政策窗口”打开
失地农民的生活保障和社会保障问题凸显。通过对问题流、政策流和政治流的阐析，可以发现失地农民的权益保障问题迫在眉睫，社会公众高度关注并对政府予以期待，事关旅游扶贫稳定发展的大局。失地农民权益保障政策的可行性很高，解决失地农民权益保障问题的“政策窗口”已经打开。从问题流角度来分析，失地农民已经成为庞大的社会群体，在我国城乡二元的经济社会体制下，失地农民因失去土地而导致的经济性权益的渐进性流失、社会性权益的弱化性消失和政治权利的剥夺性丧失，他们变成了成了种田无地，上班无岗，社保无份的三无人员，面临着极大的社会风险。如果政府不及时予以解决，失地农民的合法权益得不到保障，可能会影响到整个社会的稳定，演变成严重的社会问题。从政策流角度来分析，政府在技术上和财政上能够为解决失地农民权益保障问题提供强大的支持。法治水平和权利意识的提高使得失地农民群体有着强烈的权益保障政策需求，凸显了失地农民权益保障相关政策出台的必要性和迫切性。从政治流角度来分析，解决失地农民权益保障问题得到社会各界人士的高度关注与支持，媒体和学术界的呼吁声愈加强烈。失地农民权益保障相关政策的出台不仅是众望所归也是社会现实局势发展的必然结果。解决失地农民权益问题的时机已成熟，“政策窗口”已经打开。
四、结语
旅游扶贫中土地政策的实施确实在一定程度上缓解了贫困地区的贫困问题，例如征地政策提高了农民的收入，政策实施促进基础设施的建设改善了当地农户的生产生活条件，依靠土地支撑发展起来的旅游业给当地民众提供了大量的就业岗位，旅游的发展使当地与外界交流更加频繁给农民注入了新思想。这些都是土地政策实施带来的减贫效应。但是我们也应该要认识到，土地政策的实施在缓解贫困问题时出现了新的“再贫困”问题——农民失地，要求我们要重新审视在旅游扶贫中农民权益保护问题，对旅游扶贫中失地农民的权益保障予以重视对待。
