一、我国公民参与环境保护的现状和不足
我国政府关于推动公民参与到环境保护中来的类似表述最早出现在《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》中，并为之后诸如《环境保护法》在内的众多法律法规所采用。在不断的发展过程中，公民参与环境保护的方式也越来越多样化。有学者将我国公民参与环境保护的途径进行了列举，认为主要包括七种方式：口头宣传、网上发帖、直接参与活动、资源提供、协商、举报、听证[1]。可以看出虽然我国公民参与环境保护的渠道较为多样，但多依赖舆论和行政力量，而难以利用司法力量——也即难以通过诉讼方式以保护环境利益。具体而言，在面对环境污染行为时，我国仅承认公民可因自身权益受损而提起环境侵权之诉，而不得提起环境公益诉讼，这无疑难以满足公民通过司法途径保护环境的需求。毕竟侵权之诉只保护公民受损害的私人利益而不保护环境公益，其本质仍旧是一种私益诉讼。尽管对破坏环境的行为人予以处罚在一定程度上也体现了对环境公益的保护，但这种保护是间接的，且若公民自身的人身权或财产权未受损害，则公民便不具有起诉的资格，在此种情况下即便是对环境的间接保护也无从谈起。对环境公益最直接、最全面的保护只能通过环境公益诉讼加以实现。因此，禁止公民提起环境公益诉讼实际上产生了公民难以通过司法途径参与到环境保护事业当中的结果。
司法具有被动性，由公民掌握主动权，是公民参与环境保护众多途径中最有效的一种。而目前我国关于环境公益诉讼主体资格的规定无疑严重打击了公民参与环境保护事业的积极性，在一定程度上也阻碍了环境保护“共建共治”治理新格局的形成，因此有必要对其重新加以审视。
二、环境公益诉讼主体资格的理论及制度构建
（一）公民提起环境公益诉讼的理论基础
学界多认同环境权是公民提起环境公益诉讼的理论基础，环境公益诉讼的核心要素毫无疑问是环境公共利益，因此判断是否具有环境公益诉讼的主体资格其实就是判断谁能够代表环境公益。环境公益与其他公共利益一样属于不特定的多数人，并非任何个人的专有物，无法进行分割，但却影响着每个社会成员，一旦环境公益受到损害，无论这种损害是以何种方式在何时何地发生，最终都是由社会中的每一个主体来承担。因此，作为环境公益的享有者和后果的承担者，公民天然地就成为了环境公益的代表者，当然有权要求法院保护其所享有的环境公共利益。
从另一角度而言，根据“公共信托理论”，环保组织和检察机关所享有的环境公益诉讼起诉权来源于社会公众的授权[2]，公民将本属于自己的权利委托给其行使，那么作为权利来源的公民，当然也有资格自行行使这项权利。
至此，公民无疑应当是环境公益诉讼的当然主体，需要讨论的仅为在现实中是否有必要由公民自行行使该项权利。
（二）公民提起环境公益诉讼的必要性
就公民是否有必要自行提起环境公益诉讼的问题，有学者认为公民在专业能力、社会影响力等方面不如环保组织，因此不认可公民的起诉资格[3]。这种观点明显是不合理的，公民是一个极为庞大的概念，其中不乏专业能力和社会影响力巨大者，如环境专家等，且诉讼主体影响力并非越大越好，只要能满足诉讼两造平等对抗的要求即可，若一味追求影响力，那么除检察机关外的其余主体实际上都无权起诉，专业能力和社会影响力应当是判断起诉顺位而非起诉资格的要件。
除此之外，由公民提起环境公益诉讼相比较其他主体而言也有着独特的优势：
1. 有利于环境污染行为的预防和及时处理。环境污染多不可逆，后期治理成本高、难度大，因此事先预防环境污染是保护环境最有效的措施。除此之外，环境污染也有持续性和扩散性的特征，因此越早发现环境污染行为对后期的环境治理也就越有利。由于检察机关和环保组织精力有限，难以做到对环境污染行为进行全方位的监控，导致许多隐蔽性的小型污染行为难以被及时发觉，而普通民众由于分布范围广，人数众多且因涉及自身利益对环境污染有更高的敏感性，在众多主体中往往能够最早感知到身边所发生或即将发生的环境污染。赋予公民环境公益诉讼主体资格使得公民无需通过举报机制等待行政机关采取行动，可以在第一时间提起环境公益诉讼，避免污染的发生或者扩大，尤其是在具有紧迫性的环境污染行为中，这一制度的优势更加明显。
2. 有利于在现有主体怠于保护环境公益时发挥兜底功能。对检察机关而言，公益诉讼是其一项义务而非权利；对环保组织而言，公益诉讼不仅无法令其获益反而需要支出，因此二者都存在怠于起诉的可能。而行政机关与检察机关一样，也存在怠于行使职权的可能。一旦出现这种情况，公民便难以依靠国家力量阻止环境污染行为，而仅依赖公民自身力量也明显独木难支，环境公益注定难以得到有效保护。我们在进行权力配置时，应当要提前预设到权力失灵或滥用的最坏情形，并对此用制度予以约束。允许公民提起环境公益诉讼，可最大限度地避免当上述情况发生时环境公益落入无法有效保护的窘境。
3. 有利于减少环境信访等非理性抗争。根据有关统计，我国环境信访总量在近二十年间增长了近27倍，从58678件增加到1619394件[4]。赋予公民环境公益诉讼起诉权能在保障环境公益的同时，顾及到公民的个人利益，这也能够在一定程度上缓解公民在环境问题上的非理性抗争。
（三）域外立法
事实上，环境公益诉讼制度并非我国独有，国外也有许多有益经验值得我们借鉴。美国的环境公益诉讼制度运行十分良好，其通行的“私人检察总长理论”认为公民通过法律或者国家的授权而成为了公共利益的代表，公民因此获得环境公益诉讼的起诉资格。除此之外，在哪些公民有权起诉的问题上，美国经历了从扩张到紧缩的过程，最终确立了“其利益受到或可能受到影响的人”这一范围[5]。除美国外，其他发达国家如英国、日本、澳大利亚等国也都承认了公民的环境公益诉讼起诉资格[6]，可见国外法治较完善的地区大多对公民环境公益诉讼给予了肯定。
（四）环境公益诉讼主体资格的制度构建
针对赋予公民环境公益诉讼起诉资格的观点，反对者们最常提到的就是可能会引发滥诉的风险，这确实是一个需要考虑的问题。但是我们绝不能因为可能存在的风险就无视实践的需要，禁止公民提起环境公益诉讼，防范滥诉风险可通过对公民的起诉资格进行一定的限制来加以实现。
1. 环境公益诉讼的起诉顺位。国内学者在分析环境公益诉讼的起诉顺位时，多采用“最强公共利益代表性”和“诉讼经济”两项标准[7]。顾名思义，“最强公共利益代表性标准”是指根据起诉主体所能代表环境公共利益的强弱来确定他们之间的起诉顺位。这种标准实际上并不具有可操作性，难以有效实施。因为如何判断各主体所代表公共利益的强弱实际上是十分困难的，没有一个客观的标准，当公民作为一个整体时，所有主体的权利都来源于公民的授权，公民应当是最能代表环境公共利益的；但当公民作为个人起诉时，受其自身利益所影响，很难说公民个人最能代表环境公共利益。归根结底，公共利益只能在质上进行判断，而无法在量上进行判断，毕竟代表环境公共利益的强弱并不影响环境公益诉讼的进行，这完全是一个人为的为了区分环境公益诉讼起诉主体而提出的标准。
真正能够区分环境公益诉讼起诉顺位的应该是“诉讼经济标准”，该标准能够对各主体的诉讼能力等一系列因素进行综合分析后，选择出最适宜提起环境公益诉讼的主体。首先，公民在自身能力方面不如其他两类主体，环境公益诉讼牵涉范围广、专业程度高并且案情相较普通诉讼更为复杂，这些都不是普通公民能轻松应对的，因此公民在起诉顺位上应当位列最后。其次，环保组织相较于检察机关而言，一般组织内部均有专业人士的参与，且有稳定的资金，并且在中立性上更有优势。因此，环保组织在起诉顺位上应为最优先级，检察机关应当次之。
2.有权提起环境公益诉讼的公民范围。若允许所有公民都可提起环境公益诉讼，既无必要也容易引发滥诉风险，还会浪费司法资源并给司法机关带来巨大压力，毕竟公民这一范围太过宽泛，因此应对有权起诉的公民的范围进行一定的限制，在这一点上如前文所述，美国的经验值得我们借鉴，即仅赋予利益受到或者可能受到影响的公民以起诉资格即可。
三、环境公益诉讼主体资格的完善建议
（一）明确公民有权提起环境公益诉讼
首先，应当在法律中明确将公民纳入环境公益诉讼的起诉主体，与环保组织和检察机关一样，共同享有环境公益诉讼的起诉权。其次，为了防止滥诉，就公民的范围，法律也应当做出明确规定，即仅赋予利益受到或可能受到影响的公民以环境公益诉讼起诉权。
（二）规定各主体之间的起诉顺位
在明确公民享有起诉资格之后，应当进一步规定不同主体之间的优先顺位，如前文所述，我国应当规定环保组织为第一顺位、其次为检察机关、最次为公民，这也能在一定程度上避免公民滥诉现象的出现。
诚然，有关公民环境公益诉讼起诉资格的研究还不尽完善，除了公民的范围和起诉的顺位两方面的内容外，该制度的其他细节也有待于进一步讨论。但从国内外的成功实践来看，毋庸置疑的是，确有必要赋予公民这一权利，这既有助于推动公民深入参与环境保护事业，也是对我国环境公益诉讼体制的一次改革和完善。现阶段我国环境保护事业取得了国家和政府的空前重视，也是我国环境公益诉讼制度发展的黄金时期。法律作为现代社会最重要的一种调整工具，对于社会的发展有着举足轻重的作用，公民通过环境公益诉讼参与到环境治理中来必然会带来环保事业的全新变化。在今后的相关研究中，应重点关注公民提起环境公益诉讼相较于其他主体提起环境公益诉讼的不同特点，以制定符合其特点的特殊程序，促进该制度的更好落实。
参 考 文 献
[1] 卓光俊,张守新. 公众参与视角下的长江上游生态屏障建设研究[J]. 重庆社会科学,2021,(03).
[2] 孙海涛,张志祥. 论我国环境公益诉讼原告主体资格的拓展与抑制[J]. 河海大学学报(哲学社会科学版),2020,22(04).
[3] 张锋. 环境公益诉讼原告资格分析[J]. 政法论丛,2010,(03).
[4] 涂正革. 公众参与环境治理的理论逻辑与实践模式[J]. 国家治理,2018,(48).
[5] 巩固. 美国环境公民诉讼之起诉限制及其启示[J]. 法商研究,2017,34(05).
[6] 李琳. 论环境民事公益诉讼之原告主体资格及顺位再调整[J]. 政法论坛,2020,38(01).
[7] 张锋. 环境公益诉讼起诉主体的顺位设计刍议[J]. 法学论坛,2017,32(02).
作者简介：吴鑫（1997—），男，汉族，江西九江人，四川省社会科学院硕士研究生，研究方向为诉讼法学。
