一、环境行政公益诉讼诉前程序基础理论分析
（一）环境行政公益诉讼诉前程序的概念
环境行政公益诉讼诉前程序是指，检察机关向人民法院依法正式提起诉讼前，通过制发检察建议要求行政机关依照要求积极自我整改、依法履职的程序。具体到环境保护领域，诉前程序是指检察机关在履职过程中发现生态环境和自然资源受到侵害，而负有监管职责的环境行政机关存在不作为或者作为违法的情况，向该行政机关制发检察建议督促其履职的过程。只有行政机关未依法履职或者履职没有保护环境公益的效果时，检察机关才能提起环境行政公益诉讼。值得强调的是，如果环境行政机关能够积极履行其职责并达到履职标准，那么公共利益就已经得到了有效的保护，已无进入诉讼程序的必要，从而在诉前程序终止对案件审理。其目的是为了更高效地利用司法资源，提高行政机关执法的主动性和积极性。
（二）环境行政公益诉讼诉前程序功能定位
1.督促行政机关依法履行职责
行政机关在管理过程中可能会出现权力寻租的情况。为了追求地方经济的发展，政府对于环境污染的企业采取了放任态度，受到政府部门保护意识的推动，行政不作为或违法行为愈演愈烈。尽管行政机关具有自我监管的方式，但可能存在对违法行为和不作为纵容放任的情况。而诉前程序恰好可以弥补这一缺漏，当行政机关自我约束不力时，通过检察建议的方式行使法律监督权，当督促机制失灵时再进入诉讼阶段，以此一步步督促行政机关依法执履行监管职责，纠正违法错误行为，防止损害结果的进一步扩大。
2. 正确行使法律监督职能
根据宪法规定，检察机关对行政机关的行政活动进行监督具有合法性和正当性。然而，在环境行政公益诉讼诉前程序中，检察机关行使监督权应遵守适当的限度，以免干扰行政机关在法定权限范围内行使权力。与诉讼程序不同，诉前程序主要采用“先督促，后起诉”的模式，为行政机关预留自我整改、纠正行政行为的时间，通过检察机关的外部监督，可以督促行政机关反省自身违法行为，只有当行政机关拒绝纠正错误时，才会进入诉讼阶段。而且，行政机关在行使权力时，不仅需要内部的监督，也需要外部的监督。尽管行政机关强调自我控制执法，但难免会出现不作为的情况，通过检察机关的外部监督，当行政机关的自我调控机制失效时，可以及时保护环境公共利益，避免滥用行政权力。
3. 有效节约司法资源
鉴于环境污染的复杂性，处理案件变得极具挑战。在处理环境行政公益诉讼案件的过程中，检察机关首先要进行初步实地走访调研和专业鉴定，然后进入诉讼阶段，由法院审理并执行判决。这个过程需要耗费大量的时间、人力、物力和资金。相较于冗长复杂的诉讼阶段，环境行政公益诉讼的诉前程序更能高效维护环境公共利益。通过检察机关发送检察建议，督促行政机关及时履行职责，问题可以在诉讼前得到解决。这有效实现了案件分流，减少了案件处理周期和环境恢复所需的时间，同时也减轻了法院的负担，进一步节约了司法资源。
二、环境公益诉讼诉前程序实践问题检视
（一）检察建议可操作性较弱
1.内容详略程度标准不明
诉前程序具有法定的前置性，检察建议的内容是否详细明晰是检察机关认定行政机关是否依法履职的重要影响因素。检察建议的内容不仅关系到行政机关的履职效果，还与诉讼阶段的诉求密切相关。然而，目前对于检察建议的具体内容仍存在争议。虽然法律明确要求检察建议的内容要清晰、具体且具有操作性，但经过整理搜集发现，大部分检察建议书中的建议较为笼统，具体的标准和如何实现可操作性还没有得到详细的说明。
2. 检察建议书公开程度不明
自诉前程序实施以来，检察建议书仅在内容、送达方式和处理意见等方面进行了明确规定，但并没有具体说明是否需要公开该建议书。截至目前，检察建议书仍然处于非公开状态。从涉密角度看，检察机关发出的检察建议书与环境的公共利益密切相关，并不涉及国家或商业机密，它应当被视为政府信息公开的一部分。然而，社会公众想要了解检察机关的督促内容是否与实际损害相符，只能通过官方发布或学术著作中找到完整的检察建议书，社会公众参与度的不足无疑会对环境公益司法过程的透明性以及检察机关的社会公信力产生影响，不利于彰显检察建议的权威性和严肃性。
3. 落实检察建议缺乏配套措施
检察建议的落实是影响诉前程序效果的重要因子，要实现有效落实，需要相应的配套措施作为保障。然而实践中，检察机关制作检察建议书到送达行政机关众多环节中都缺乏相匹配的措施来保障诉前工作的有效落实，主要表现在以下几个方面：首先，由于环境污染案件复杂多样、涉案范围广泛，检察机关办案缺乏专业人才和先进的检测设备，这限制了检察建议工作的推进。其次，有的检察机关在发送检察建议后，被动的等待行政机关的回复，由于二者之间的沟通不足，导致行政机关未认真落实检察建议内容，从而使得检察机关不得不提起诉讼，无法充分发挥诉前程序的功能。最后，在建立各种制度的过程中，国家通常会设立相应的监督机制。但是，目前大多数研究着重聚焦监督环境行政机关最终对检察建议的落实情况，而不重视监督检察机关发布的检察建议及其后续工作。对检察建议的监督主要集中在落实效果评估、定期质效考察和纳入考核绩效等方面，但这种监督效果有限，而且这些监督和评查主要由检察机关内部来完成，难以保证其客观公正性。
（二）检察机关的调查取证权缺乏强制性保证
1.调查核实权刚性不足
无论是诉前程序还是诉讼程序中，调查核实权的充分行使都是检察机机关处理环境案件的重要途径。行政机关和其他相关单位及个人应当积极配合检察机关进行调查核实。然而，尽管法律赋予了检察机关进行调查核实的权利，但其规定的内容过于模糊和笼统，实际可操作性不足，导致在实践中部分行政机关或相关人员对检察机关的调查取证工作持消极态度。特别是在环境污染复杂多变的生态环境领域，相关单位的消极合作态度使得检察机关难以开展后续工作。为了更好地发挥检察职能，必须完善检察机关的调查核实权。
2. 配套规范和制约机制缺失
只有检察机关的调查核实权充分得到行使，诉前程序保护环境公益的目的才能实现。目前，调查取证权规范和制约机制均有待进一步完善。一是，程序规定模糊。检察机关处理环境公益案件时采用了众多方法，但这些方法显现出共同的缺漏，就是没有明确规定使用流程和期限，可能导致办案人员缺乏工作意识，不愿调查核实，在检察机关内部干扰诉讼前程序。二是，缺乏内外沟通与协作机制。内部方面，各部门独立性高且沟通不足，可能导致环境公益受损线索和证据传递不及时。外部方面，检察机关调查取证需要依赖行政机关予支持，但行政机关所掌握的和案件相关的信息资料、执法记录和判断标准等并不公开，缺乏信息共享平台，限制了检察机关获取相关信息和线索的能力。三是，缺乏有效的监督保障措施。其一，检察机关个别办案人员在诉前工作调查核实中敷衍包庇的是否承担责任以及如何承担责任的规定不明确。其二，针对行政机关不配合检察机关只能向相关部门通报，缺乏其他有效的制约机制。
3. 主动调查取证实施缓慢
检察机关发现案件线索并调查相关事实，强调主动性。然而，实践中，检察机关过于注重审查而忽视调查，导致证据不充分，影响环境公益案件处理效果。尽管办案人员受到调查核实权的刚性不足的限制，但调查取证过程缓慢执行仍是一个问题，主要表现在以下三个方面。一是，缺乏积极主动性。初步处理环境公益案件时，检察机关证据不够充分，需深入调查。然而，个别办案人员只关注初步证据，忽略其背后的原因和问题，导致较浅层次的小案件居多，而较重大的环境公益案件则相对较少。二是，选择性地处理案件。由于缺乏法律所赋予的强制性，检察机关在处理案件时受到行政机关的阻碍，无法采取强制措施，因此选择性地忽略棘手案件，转而处理更易于解决的案件。三是，调查取证规范性有待强化。实践中，调查核实流程简略，调查内容停留在形式上，对环境损害的因果关系和事实调查片面，证明体系不完善。同时，对需要两人共同参与和相关人员签字等要求未重视，导致调查工作不规范。
（三）诉前程序与诉讼程序衔接僵硬
1.行政机关的履职标准认定不明确
当行政机关的履职期限结束时，检察机关将对其履职情况进行审查，然后根据行政机关的履职情况决定是否提起公益诉讼。这不仅彰显了法律监督职能的重要性和必要性，也有助于督促行政机关更好地履行职责，提高行政效率。因此，在诉前程序中，确定行政机关是否履行职责变得尤为关键。然而，在我国，关于判断行政机关是否履职应当采用“行为标准”还是“结果标准”，尚未有一个统一的定论。
2. 行政机关履职期限不合理
2018年《两高解释》将行政机关履职期限延长至两个月，并在紧急情况下增设了15天特殊回复期限，但实践中该设定仍过于僵化。首先，自然条件限制了行政机关履职。在环境保护领域，由于环境修复问题的专业性、复杂性和治理周期长，许多治理措施难以迅速产生明显效果。这导致检察机关片面认为行政机关未积极履职，并提起行政公益诉讼，引发司法资源浪费。其次，法定程序限制了行政机关履职。由于涉及到大量的行政事务，其执行过程也是复杂而漫长的。检察建议发出后，行政机关需确定是否存在违法行为、环境损害程度及相关责任人，这需要花费大量时间。行政权力实施需经过法定程序和期限，时间跨度大。在多个行政机关配合行使行政执法权的情况下，往往要经过更长的制度流程，两个月的履职期限设定过于僵化。
三、环境行政公益诉讼诉前程序完善路径
（一）规范诉前程序中检察建议
1.检察建议内容应当原则化
环境行政公益诉前程序的执行效果受检察建议质量直接影响。司法实践中，检察机关根据案件性质选择适用的检察建议类型，但我国现行法律对检察建议内容没有明确规定。诉前程序的核心目标是通过检察建议及时纠正错误，督促行政机关自主依法履职。在此阶段，重点是判断行政机关行为是否违法，检察建议可以适当原则化。诉前阶段的检察建议不必过于详细，以节省办案资源，处理更多的环境公益案件，但前提是不能过于简略笼统，也不能追求办案效率而忽略办案效果，顾此失彼。就工作职能角度而言，检察机关及其工作人员主要擅长法律监督，对于具体的执法工作却并不擅长。检察建议原则化更有利于行政机关开展工作，也能在一定程度上减轻检察机关的办案压力。检察建议应以简明扼要的方式列明违法之处，具体措施由行政机关自主处理，体现了检察机关的谦抑原则，也体现了对行政权的尊重。
2.检察建议文书应公开透明化
为了检察机关充分履行法定的监督职权，检察建议书应当像裁判文书一样公开、透明，供公众查阅，确保公众有充分的参与权和知情权。首先，检察机关公开检察建议应当有明确的法律授权。法律授权是公开合法的依据，没有法律授权，检察建议的公开就缺乏合法化。将公开检察建议书纳入行政诉讼法和检察机关办理公益诉讼案件的司法解释中，使信息公开成为检察机关办案人员的法律义务，从而规范办案人员的工作。其次，构建检察建议信息公开平台，检察建议作为一种具有法律效力的法律文书，可以在一定程度上为其他的办案人员提供指导和帮助，同时体现检察机关的办案水平。互联网技术与大数据技术的持续发展为信息公开提供全新的公开方式。检察机关可以通过微博、微信公众号等渠道将检察建议书上传向公众公开，让社会公众可以可以方便地查阅建议内容，及时对检察机关的工作予以监督，提高社会公信力。因此，将检察建议书公开透明化，接受公众监督，有利于引导检察建议书内容和检察机关办案的规范化。
3. 健全落实检察建议配套措施
在环境行政公益诉讼中，诉前程序发挥着重要的核心作用，而检察建议是诉前程序的核心内容。为了提高检察建议的可操作性，应健全落实检察建议运行过程中的相关配套措施。具体可以采取以下四个措施：一是要加强专业人才的培养，以增加生态环境与资源资源领域的人才储备。司法实践中，检察机关办案人员在生态环境领域的专业知识储备欠缺，阻碍着诉前工作的有效开展，影响检察建议的质量。因此，培养环境领域专业人才是优化生态环境领域检察建议的重要措施。二是要引入环境领域专业技术设备，提高办案效率和效果。检察机关向行政机关送达检察建议前，需要初步了解案件事实、调查并收集案件重要证据。然而，传统的查阅书面材料、拍照录音等手段在复杂的环境案件中不仅办案效率低而且影响办案质量，因此需要采用全新的技术手段。三是要建立沟通协调机制，充分发挥各方在环境公益保护中的作用。由于环境案件具有复杂性和多样性，涉案领域广，因此沟通和协调对诉前检察建议具有重要意义，应该建立检察机关和行政机关之间的沟通协作机制，充分发挥诉前程序的作用。四是要落实检察建议后续的跟进工作，并完善问责机制。检察机关在制发检察建议后，不能一味被动的等待行政机关的回复，应当主动跟进检察建议的落实情况，了解行政机关的履职情况和受损环境的恢复情况，及时跟进并提出建议。
（二）保障检察机关调查核实权
1.强化检察机关调查核实权
由于我国现行立法对环境公益诉讼诉前程序缺乏强制性调查手段，导致检察机关在调查核实过程中面临诸多困境。为了更好地保护环境的公共利益，应该从以下几个关键方面加强检察机关的调查核实权。首先，允许检察机关采取强制性措施。面对检察机关在调查核实过程中可能遭遇的阻碍，可以赋予检察机关采取强制性措施的权力，强化检察机关调查核实权刚性。其次，将配合检察机关调查同社会信用相关联。对于严重不配合的被调查对象，可以将其列入社会信用的黑名单，从道德层面和经济层面上争取其配合调查工作。参考失信执行人的情况，在进行调查之前，除了通知被调查的人或组织需要配合调查外，要明确告知如果不配合，将会影响其社会信誉，对其后续的经济活动和特定利益事项产生负面影响，从而促使被调查的人或单位认真对待调查工作。
2.优化运行规范和制约机制
在环境行政公益诉讼的诉前程序实践中，检察机关如何充分发挥调查核实权的质效成为了一个突出的问题，主要原因是缺乏合适的规范和制约机制，导致质效不佳。因此，迫切需要优化运行规范和制约机制。首先，细化调查核实行使期限，在调查核实过程中，设定执行期限并统一视为一般性规定。当调查工作受外部因素影响时，需经检察长审议，采取中止调查或适当延长调查期限的措施。明确调查工作期限，促使检察机关办案人员及时开展调查核实工作，避免因拖延造成环境公共利益二次损害。其次，构建内部沟通与外部协调机制。检察机关各职能部门协同配合，整合信息和资源，全程跟踪监督同一案件，提升调查效率。同时，借助外部协作，增强调查核实权的延展性。再次，强化监督以规范调查工作。当发现办案人员存在包庇或敷衍的情况，将根据情节的严重程度给予警告、记过或移交相关机关追究相应的责任。此外，在实际办理案件中，有必要通过邀请共同协作的行政机关协助调查来解决案多人少这个难题，这样既能减少办案人员数量，又有利于保证调查取证质量。
3.推进调查核实取证的进程
在诉前工作中，检察机关办案人员的调查取证进程缓慢影响了工作推进，为了推进调查核实取证的进程，实现诉前程序的目的价值，可以从以下两个方面来实现。首先，加强素质能力培养，提高积极主动性。检察机关可以定期开展专项培训，深入学习调查核实对环境行政公益诉讼诉前程序的重要性，提升调查思维能力，同时，注重开展实战培训，通过实战提升调查能力，引导办案人员形成调查核实思维，加强办案人员调查意识和素质能力培养，提升自身硬本事和自信心，为深入挖掘侵害环境公益的事实和证据提供支撑。其次，提升法治思维，以业绩评估来推动队伍建设，迫使其提高调查核实的思维方式。在实践过程中，要避免只追求数量，而忽略质量。培养法治思维，树立法律至上的理念。运用法治思维办理案件，兼顾经济效果、社会效果和环境公共利益的影响。
（三）优化诉前程序与诉讼程序的衔接
1.规范行政机关的履职标准
履职标准的确定能够更准确地对案件是否应当进入诉讼程序进行分流，有效地畅通诉前程序与诉讼程序之间的衔接。鉴于环境问题的多样性和复杂性，需要对每种环境问题进行深入分析，并根据不同案件应适用不同履职标准。采用一个综合性标准来判断行政机关是否达到履职标准，必须考虑多方面因素，既要关注行政机关是否积极作出行政行为，也要关注行政机关履职后生态环境恢复情况。一个综合性的履职标准应当具备以下要求：
首先，要考察行政机关的履职是否达到检察建议规定的效果。行政机关收到检察建议后依法履行环保职责并达到效果，即可认为行政机关的行为达到了履职标准。优先考察行政机关的履职结果是因为环境恢复情况最直观地反映行政机关履职行为，环境问题如何解决是应当优先考虑的，能够更好地判断在短时间内环境可以恢复的案件中行政机关履职标准的问题。
其次，要对行政机关是否积极履职进行考察。检察机关可将行政机关履职行为及对检察机关回复情况作为考察标准。环境问题的修复是一项长期工作，行政机关是否制定了跟踪整治方案，防止生态环境持续恶化，也在考察范围之内。虽然某些环境问题或许无法在履行期限内解决，但这并不意味着行政机关可以疏于履行职责，所以有必要对行政机关后续的履职行为进行考察。另外，也存在着环境问题因为行政机关履职行为以外的因素得以恢复的情况。在这种情况下，不能将环境问题的解决归功于行政机关，依旧要认定行政机关没有达到履职标准。对行政机关的行政行为进行考察能够更准确地判断环境问题复杂、多部门联合行动、短时间内环境无法彻底恢复的环境案件中行政机关履职标准的认定问题。一个综合性的履职标准能够更全面地对行政机关的履职进行判断，行政机关的行为符合履职标准，环境问题在诉前程序就能得以解决，如果不符合，案件就应当进入诉讼程序。这对案件是否应当进入诉讼程序，起到了重要的分流作用，有利于提高司法资源的利用率。
2.合理设定行政机关履职期限
环境行政公益诉讼诉前程序的核心目的是通过对行政机关进行监督，确保其能够主动纠正自身的不当行政行为，并有效恢复受损的环境公益。然而，目前我国法律规定行政机关只有两个月的时间来制止违法行为并进行整改，这一规定没有充分考虑到行政执法过程中的各种实际情况。为了真正发挥环境行政公益诉讼诉前程序的作用，应根据不同时期的环境特点制定相应的履职期限。在当前的社会环境中，恢复环境公益需要花费大量的时间，而有些环境公益在遭受损害后是无法修复的。因此，过短的恢复周期使得相关行政机关在短短两个月内难以有效履行职责并进行必要的整改。因此，应该在法律上设定一个较为宽松的履职回复期限。
3.细化衔接中的听证制度
检察建议发出后的听证制度有助于检察机关选择合适的审查标准决定是否提起诉讼。为了更有效地保障检察机关调查权的行使，可以将行政机关、检察机关的代表以及社会公众召集起来，开启听证程序。并且可以邀请有关领域的专家学者、遭受环境影响的利害关系人以及环保组织前来参会。专业人士的加入可以为行政机关与检察机关提供专业意见，方便其了解案件实际情况。检察机关应当听取利害关系人的发言，多方了解有关情况，有利于检察机关调查职能的发挥。在召开听证会前，应当提前告知行政机关以及行政相对人听证的具体时间、地点以及与会内容。听证程序应当公开，吸纳社会公众参与，发挥社会舆论的作用。听证会本身也要规定好具体的流程，要重点说明听证的原因、案件的实际情况、检察建议存在哪些问题。听证会所得出的结果应当具有一定的效力，并由检察机关、行政机关的代表人签名盖章。听证会的召开有利于检察机关调查权的行使，听证得出的结果可以作为检察建议的制作依据，能为行政机关的依法履职提供参考，也体现了公众参与在诉前程序中的作用。
四、结语
随着我国经济社会的不断发展，人们对环境保护越来越重视，环境公益诉讼也成为社会各界广泛关注的热点问题之一。从初步的试点阶段到正式立法阶段，再到发展完善阶段，诉前程序在保护环境生态和环境资源、督促行政机关依法履职等方面取得了良好的法律效果和社会效果。然而，任何事物只有经过一定的发展过程和阶段才能走向成熟，研究表明，环境行政公益诉讼诉前程序在司法实践中存在诉前检察建议可操作性较弱、检察机关调查取证权缺乏强制性保障、诉前程序与诉讼程序衔接僵硬等问题，上述问题使该项制度的价值大打折扣，阻碍了该项制度的正常运行。因此，针对上述问题应该从规范诉前程序中检察建议、保障诉前程序中检查机关调查取证权、优化诉前程序与诉讼程序的衔接等方面对其进行合理规划与完善设计，以发挥其应有的制度价值。
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