前言
近几年来，我国区域经济快速发展，粤港澳大湾区、长江经济带、京津冀一体化等改革开放的进程建设在全国各地快速发展推进，城市群地区环境污染发生了深刻的变化，区域性环境污染事件呈现出区域连片、空间范围广的特征[1]。针对环境跨界污染机理的自然复杂性和控制性，因此区域环境保护一体化需要打破行政区划限制，加强部门联合，创新体制机制，变区域协商管理，探索区域环境污染控制的“科学—决策一体化”，全力保障打赢蓝天保卫战。本研究以粤北区域韶市、湘南地区郴州相邻两市为例分析跨省市相邻区域环境污染防治的协同治理。
一、 研究背景
2018年11月，中共中央国务院发布《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，意见提出区域协调发展是我国的重大发展战略，区域间合作机制的深化合作，即为重点内容之一。对生态环境的治理是城市间协作的关键问题。大气污染的联防联控为打赢蓝天保卫战提供了支撑。
2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，其中，党的领导、多方共治、市场导向和依法治理是四个基本原则。2020年“两会”上的《政府工作报告》进一步提出，“要打好蓝天、碧水、净土保卫战”，“提高生态环境治理成效。突出依法、科学、精准治污。深化重点地区大气污染治理攻坚”，从中可以看出，在生态文明建设、环境治理现代化的进程中，需要联合政府、市场以及社会力量，推动生态环境的根本好转。这种联动成为我国生态文明建设中不可或缺的环节之一。
与传统的属地化环境治理模式相比，大气污染联防联控政策有以下优点：一是有效解决地方政府之间责任界定模糊的情况。鉴于大气具有强流动性，采取联防联控政策可以有效推进空气污染治理政策的实施。二是鉴于我国目前空气污染特征，区域复合型大气污染无法靠一个城市的力量来治理，采取区域性联防联控政策有助于改变各地之间各自为政的情况，将空气污染作为一个区域性的问题来解决，提高治理效率。
本文对粤北韶关以及湘南郴州相邻两市在环境污染防控中的跨区域协同治理问题进行研究。郴州位于湖南省东南部，地势自东南向西北倾斜；韶关位于广东省北部，地势北高南低。南岭山脉穿过两个地区，两市地理位置相邻，在气候、土地森林资源和主要经济产业方面都存在相似性。两地矿山资源极其丰富。矿产冶炼、电力行业等都是两市主要的重要经济支柱。
这几年两地在夏秋季都同时出现过臭氧变化异常及常规指标PM2.5、PM10异常，区域间环境污染的传导依赖正在加重，参考两地近八年的常规空气指标，为突破行政边界的地区内部联合防治防控建立两地应急机制研究提供参考。
二、 研究意义
地域合作联防联控环境污染机制是现阶段我国解决区域环境污染问题的一剂对症良方，目前已经有非常成功案例，例如京津冀及周边地区（表1）、长三角区域等大气污染防治协作机制先后成立，天津港爆炸事件及江苏化工响水爆炸事件处理，在实现区域内部门联动和地区协作，推进环境污染防治工作方面起到了重要作用[2-5]。
表1 京津冀及周边地区雾霾治理“块块合作”的具体表现
数据来源：依据京津冀及周边地区雾霾治理政策文件资料整理
三、 研究思路与方法
利用韶关和郴州2016-2023年大气污染常规六项参数：颗粒物物(PM2.5)、可吸入颗粒物(PM10)、臭氧(O3)、二氧化氮(NO2)、二氧化硫(SO2)和一氧化碳(CO)浓度数据监测数据，对污染物浓度变化趋势进行分析。根据两市印发的相关政策规划梳理该时期大气污染防治措施，研究方法见下图1.
图1 研究方法
四、 韶关市与郴州市污染防控现状
2016-2023年郴州市和韶关市六项常规污染物逐年变化趋势如图1所示，在《环境空气质量标准》（GB 3095-2012）确定的六项主要污染物中PM10、PM2.5和O3浓度是影响两市大气环境空气质量的重要因子，整体而言2016-2023年两市PM10、PM2.5和O3年均浓度变化趋势基本一致，且郴州颗粒物浓度高于韶关，韶关O3浓度高于郴州。
郴州市PM2.5浓度在2016年超过国家二级标准，与2016年相比，2023年PM2.5、PM10、NO2、SO2、CO浓度分别下降18.4%、30.8%、24.0%、53.3%、37.5%，其中NO2和SO2浓度下降幅度最大，其次为CO，这可能与郴州市针对机动车尾气、燃煤、工业企业、秸秆、垃圾焚烧等污染源，实施的多项大气污染防治措施，出台的一系列相关规范性文件如《关于市城区规范销售和禁止燃放烟花爆竹的通告》、《郴州市市城区高污染燃料禁燃区管理规定》、《郴州市人民政府办公室关于下达2022年夏季高温季节重点涉气企业生产管控计划的通知》等有关。与2016年相比，2023年O3浓度不降反升，上升幅度为3.4%，且2022年为近八年年均浓度峰值。研究表明[6]，当前O3已经成为郴州大气环境污染的主要指标之一，来自广东省的近距离输送是郴州市O3污染的主要气流路径之一。
除2017-2018年PM2.5年均浓度略有反弹外，近八年韶关市大气环境空气各项污染物污染持续改善，与2016年相比，2023年PM2.5、PM10、O3、NO2、SO2、CO浓度分别下降27.3%、25.5%、6.7%、46.2%、25.0%、43.8%，其中NO2和CO浓度下降幅度最大，O3浓度改善幅度最小。
从大气污染防治政策来看，2018年广东省省政府印发《广东省打赢蓝天保卫战实施方案（2018—2020年）》，修订《韶关市烟花爆竹燃放安全管理条例》，2019年实施《广东省大气污染防治条例》，重点对工业、移动源和扬尘等污染源进行监督和管控，及时启动污染天气管控措施；要求企业事业单位和其他生产经营者按国家和省级规定的大气污染物排放标准和技术规范从源头、生产过程及末端治理减少、防治大气污染。2020年狠抓落实《韶关市区应对污染天气工作方案》、《韶关市工业企业废气应急减排工作方案》应对污染天气；修订大货车限行政策，增加了限行路段和调整限行时段，一定程度上减少了柴油货车尾气排放量；修订《韶关市烟花爆竹燃放安全管理条例》，实行全面禁燃。2021年颁布《韶关市人民政府关于禁止黑烟车上路行驶的通告》、《韶关市区应对秋冬季节大气污染管控措施》、《广东省生态环境保护“十四五”规划》、《韶关市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》、《韶关市生态环境保护“十四五”规划》等，近年来韶关市通过调整优化产业结构、能源结构、运输结构，加强机动车污染防治、清洁生产、工业大气污染治理、淘汰高污染高排放行业企业、加大力度整治露天焚烧问题、加强污染天气研判预警预报、依法加强对烟花爆竹禁燃的管理工作、加强对臭氧生成前体物VOCs企业排查与日常监管，开展秸秆综合利用试点示范工程等措施，使得大气环境质量持续好转。
图2 2016年-2023年郴州和韶关六项常规污染物年均浓度（公开数据）
五、 两市共同面临的困境及合作点
根据地理位置和气象条件情况分析可知：郴州地势南高北低，韶关地势北高南低，位于两市之间的南岭山脉对南下冷空气有阻挡抬升作用，使得部分污染聚集在郴州不易扩散；同时受山地影响南推无力，已经通过山脉进入韶关的颗粒物污染团消散速度较慢，进一步加重韶关秋冬季颗粒物污染。另外受山谷风影响，白天向上的谷风将污染气团由山脚吹向山上，夜间山风下行，导致白天气流系统发生逆转，南岭山脉上的污染向下传输。尤其是O3污染，由于夜间混合层高度降低，O3从高空残余层进入近地面的夜间混合层，而且高空缺少NO等消耗O3的物质，从而导致地面O3浓度升高。特殊的地理位置使得两市大气环境均受外来污染传输和本地污染物累积共同影响。因此，郴州和韶关大气环境质量存在相互影响，两市的污染减排挑战均较大，管理手段基本用足，末端治理的空间越来越小，产业结构偏重，结构调整到了瓶颈，通过管理实现减排的空间也越来越小。实现污染同治，构建更精准的大气污染区域联防联控空间格局，能有效应对城市群内跨行政区域的大气污染综合治理问题，增强大气污染治理效率，促进区域内的各城市间保持协调消长，最终实现持续健康发展。
六、 对策建议
1、实现环境区域应急联动，打破地域限制，在达成共识的基础上拟定目标规划，共同采取行动，其次，逐次将联防联控的治理经验写入地方环境污染防治条例等地方性法规。
2、设立统一管理机构，在生态环境部督察局下设立市级层面环境污染联防联控办公室，协调各区县交界区域突发情况下的信息共享，定期会商，实现上下游的联防联控。
3、协调各地防治利益。联防联控的实质是对环境利益的重新配置。“生态保护补偿在于通过公平分配权力与义务达到利益平衡，实现利益冲突最小化”。粤北与湘南地区在经济、人口、资源等方面差异很大，即使在共同治理目标下，每个城市所承担的防控任务也存在差异，因此必须通过生态保护补偿来规避可能产生的“搭便车”现象。
参考文献
[1]. 曹钰, 楼晟荣, 王茜, 等. 长三角区域性PM2.5污染的空间分型及其大气环流特征研究[J]. 环境科学学报, 2021, 41(05): 1665-1679.
[2]. 张振华, 张国兴. 地方政府之间合作治霾的演进逻辑——基于大气污染联防联控机制的案例分析[J]. 环境经济研究, 2021, 6(03): 97-114.
[3]. 刘康丽. 基于范围划分的区域大气污染联防联控机制优化研究[D]. 浙江工业大学, 2020.
[4]. 郁建桥, 宋兴伟, 徐亮, 等. 江苏响水爆炸事件环境应急监测工作几点思考[J]. 中国环境监测, 2021, 37(02): 148-156.
[5]. 张静. 地方生态环境部门环境应急管理机制建设研究[D]. 内蒙古大学, 2020.
[6]. 高雯媛, 肖童觉, 邹霖, 等. 2015—2021年郴州城区臭氧污染特征、气象影响及输送源分析[J]. 环境监控与预警, 2024, 16(03): 28-36.
