一、选题背景及意义
十九大提出的乡村振兴战略，其中农村基础设施建设是实施乡村振兴战略最为关键的一环及重要举措，为减轻国家财政压力，以PPP模式使用私营资本建设基础设施已成为推动乡村振兴的主要模式。然在PPP模式中政府与社会资本虽然均为项目的投资方与建设方，但政府与社会资本的目标却具一定冲突性，即政府为公共利益，属于非盈利性的，社会资本却是以盈利为目的的资本价值的实现。因而，PPP项目中的政府监管问题即显得十分重要。
二、农村基础设施PPP模式建设概况——以三门峡市陕州区项目为例
2019年三门峡市陕州区农业农村局发布PPP项目招标公告，内容为三门峡市陕州区13个乡镇通村道路、村内道路、桥涵工程、道路绿化工程、广场绿化工程、文体活动广场等建设（见表1）。项目采取BOT（建设-运营-移交）运作方式，合作周期20年，建设期2年，运营期18年。
表1 三门峡市陕州区乡村振兴农村基础设施建设规模
资料来源：三门峡市陕州区农业农村局
项目类型：新建项目，项目所属行业：政府基础设施；项目总投资10.899亿元；项目投融资结构：项目资本金为 21994.18 万元，占项目总投资的 20.18%；项目拟融资 87000.00 万元，占项目总投资的 79.82%（见表2）。
表2 三门峡市陕州区乡村振兴农村基础设施投资规模
资料来源：三门峡市陕州区农业农村局
项目公司股权结构：项目公司注册资本采用与项目资本金相同的数额，为21994.18万元，本项目由政府方出资代表三门峡市陕州区国有资产投资运营有限公司和社会资本方按股权5%：95%出资组建项目公司。其中：政府方出资代表出资 1099.71万元，社会资本方出资 20894.47万元。
10月24日通过第三方中技兴安工程项目管理有限公司完成对包括中投中原建设有限公司等三家申请人的预审，于2019年12月完成终审，中投中原建设有限公司中标了该项目，并于2020年4月28日，与陕州区农业农村局签订《三门峡市陕州区乡村振兴农村基础设施建设PPP项目合同》。2020年6月10日，中投中原建设有限公司以及该公司设立的三门峡市陕州区中投中原建设项目管理有限公司与我局共三方签订了《关于三门峡市陕州区乡村振兴农村基础设施建设PPP项目合同的补充协议》。中标金额主要为①合理利润率6%；②年度折现率5.88%；③建安费用下浮率2%；
中投中原建设有限公司中标该项目并与三门峡市陕州区农业农村局签订合同后，不按合同约定履行义务，三门峡市陕州区农业农村局两次向该公司发送催办函。根据《PPP项目合同》约定，三门峡市陕州区农业农村局于2020年10月28日发出解除合同通知书，2020年10月30日送达该公司，三门峡市陕州区农业农村局与中投中原建设有限公司签订的《三门峡市陕州区乡村振兴农村基础设施建设PPP项目合同》于2020年10月30日解除。三门峡市陕州区农业农村局与中投中原公司解除项目合同后，于2021年10月再次启动了再次招标建设程序，2022年1月25日完成资格预审申请。由于中投中原公司违约至该项目目前仍然无法投入建设之中。
三、完善农村基础设施PPP模式建设政府监管对策建议
（一）加强政府前期监管
前期政府监管包括对项目内容选择与设置、项目总投资设置、合作方资格条件论证与设置、代理机构的选择与确定等等方面。首先必须强化政府对PPP监管的主体意识，必须充分认识到PPP项目的实施，不意味着政府责任的降低，反而必须审慎监管，丝毫不能放松，从而全面加强项目的前期监管；其次是必须组织设置PPP项目监管专家组，从专业的角度对社会资本合作方资格条件予以可行性进行会审分析，并合理设定；再次是提高政府监管工作人员职业素质。陕州区PPP项目违约问题显示出，政府工作人员专业素质较低，在整个前期即过程中，对于明显会影响到公共设施建设与质量的资格条件与二次分包的设置，政府监管并没有发生作用，代理机构完全处于主导话语权地位，政府监管基本流入形式，因此，应从纪律制度与专业培训方面提高政府监管的前期监管。
（二）强化政府对PPP项目建设过程的监管
农村基础设施PPP监管是全过程中的监管，前期监管虽然完成了资格条件的论证与确认等诸方面的监管，仅只是为PPP项目进行提供了一个基础性条件，更重要的在于过程中的监管，过程监管的首要重点在于社会资本合作方资格审查，它对PPP项目后续顺利实施意义是否重大。首先是应设置政府PPP项目实施监管小组，为避免政府部门利益冲突与让渡，提高专业性，监管小组成员可由外聘相关专家和非PPP项目管理部门人员组成，监管小组负责人可由区主管农村建设的负责人和纪检监察部门负责人担任，以增强严肃性；其次必须对社会资本合作方资格适当性进行监管审查。从陕州区PPP项目及前述新密市农村基础设施PPP项目建设实践来看，代理机构对社会资本合作方的选择，重点强调的是实力，而非适当性选择。客观上，依据实力进行选择，对于代理机构而言一是合规，二是责任风险非常低，但对于政府项目实施来说，“用电杆做牙签”却不一定是恰当的，此时政府必须从适当性角度进行监管审查，予以适当调整；再次是必须进行实质性监管，而非停留于书面的形式审查。调查结果显示，在项目招投标过程中，陕州区项目管理部门全程监管仅只对代理机构提供的所有资料进行了单一的书面审查，既未通过相关企业资信平台进行核查，更没有进行实际调查。而事实上代理公司提供的信息资料，并未显示出中投中原公司与新密市农村基础设施PPP项目发生的信用问题，陕州区从书面资料中获知此信息，自然无可能，从而即使存在重大违约风险而不知，因此，必须强调实质性监管审查；四是必须构建包括政府监管在内的系统的PPP管理制度。农村基础设施PPP项目建设对于当地政府来说，通常是首次，缺乏现存的规章制度可适用，陕州区即无完整的制度，特别是关于政府监管方面更是没有，以至“无章可循”。因而，必须在现有格局关于PPP项目管理制度框架内，制定完整配套的管理制度与监管制度，实行规范性管理。
（三）完善政府监管规章制度建设
政府与社会资本合作建设公共设施是PPP模式建设的本质属性，而政府对公共设施建设进行监督是政府的基本职能，因而政府即是建设者又是监督者的同体现象，将是无法绕过去的PPP模式建设的基本特征。这种特征对农村基础设施PPP项目建设的政府监管具有非常大的消损作用，甚至可以将政府监管的作用完全消损掉，因而必须完善政府监管规章制度建设。
参考文献：
[1]赵新.后清理时代PPP项目有效监管的实现[J].山东青年，2020,9:281-283
[2]温锦沙.浅淡PPP融资模式在农村污水处理工程项目应用中的主要影响因素[J].南方农业，2021,15:36-37
