1. 引言
党的十九届四中全会提出，“完善党委领导、政府负责、民主协商、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，实践证明，多元社会主体参与城市社区治理已然成为社区治理的主流模式，它们能有效地解决基层社会治理的诸多难题。社会企业作为多元治理主体之一，是商业和非营利组织间的多元混合组织，受混合动机驱动，目的是实现社会公益目标和商业运作模式运营。根据中国慈展会CSECC（社会企业行业认定平台）2021年8月的数据统计，全国已完成社会企业（行业）认定的机构有299家。四川社会企业分布最集中的地区在成都。成都开启了由政府的市场监督管理局进行认证的模式。目前，成都已经发展成为国内社会企业政策支持力度大、行业发展活跃的典型城市。故论文选择成都的社会企业进行研究。
2. 研究方法与社会企业基本情况
2.1研究方法与数据来源
本次调查对象仅限于成都区域内的社会企业。本研究主要采用比较分析法、调查访谈法等方法。调查对象的选取采用随机抽样的方式，问卷通过成都市社会企业综合服务平台管理服务的微信群，以投放问卷链接的方式由微信群内的社会企业进行随机填写。调查问卷共发放37份，有效问卷数为37份，问卷的合格率为100%；同时，联系部分商业运作成熟的社会企业、刚通过认证的社会企业，进行半结构化访谈。
2.2 社会企业参与城市社区治理的基本情况
截止到2021年末，成都共有138家社会企业。参与问卷调查的社会企业占到成都社会企业总数的26.82%。参与问卷调查的社会企业具有以下特征：
1.评审认证社会企业与非评审认证社会企业比重相当。评审认证社会企业是指通过成都市市场监管局认证的社会企业；非评审认证社会企业是指通过行业认证但未通过成都市市场监管局认证的社会企业。受访企业中，已经评审认证的社会企业有19家，占样本总数的51.35%；未评审认证的社会企业有18家，占样本总数的48.64%，见表3-1。
2.获得社会企业认证的时间大多集中在2021年。2018年以前获得认证的企业有7家，2018年有4家，2019年有7家，2020年有3家，2021年有16家。2021年获得认证的社会企业数占样本总数的43.24%，见表3-1。
表3-1 受访社会企业基本情况表
3.社会企业地域分布较广。受访企业主要集中于四个地区，其中武侯区有6家社会企业，占样本总数的16.22%；金牛区有5家，占样本总数的13.51%；成华区有5家，占样本总数的13.51%；青羊区有4家，占样本总数的10.81%。其他10个地区有17家社会企业，占样本总数的45.95%。其中锦江区、高新区各有3家，温江区、崇州市、大邑县各有2家，双流区、新都区、郫都区、龙泉驿区、天府新区各有1家。
4.市场型社会企业比重较大。受访企业中，“完全/主要由公益组织出资”“由公益组织转型成立”“由公益组织或个人同比出资”“合作社出资”组成的公益型社会企业有11家，占样本总数的29.73%；“完全/主要由企业或个人出资”组成的市场型社会企业有26家，占样本总数的70.27%。市场型社会企业是公益型社会企业的2.36倍。
3. 成都社会企业参与城市社区治理的主要问题
3.1 获取项目参与信息较被动
大部分社会企业参与社区治理的信息获取途径较为被动。主要依靠“政府统一采购”（占22.62%）、“网上信息”（占20.24%）、“熟人渠道获取”（占15.48%）、“社区组织工作人员告知”（占14.29%）、“社区宣传栏”（占14.29%）等渠道，还有通过“居民告知”（占7.14%）、“中介机构推介”（占4.76%）搜集相关信息，极少部分社企处于“无渠道参与”的情况，缺少社企自身创投的项目吸引社区引入的参与方式。总体看来，社会企业获取信息的获取信息较为被动。
从分类别情况看，公益型社会企业获取项目信息途径更集中。以“熟人渠道获取”（占25.93%）、“政府统一采购”（占22.22%）、“网上信息”（占18.52%）、“社区组织工作人员通知”（占14.81%）为主，以“社区宣传栏”（占11.11%）、“居民告知”（占7.41%）为辅。公益型社会企业获取信息的途径主要来源于社会企业与社区本身的亲密状况。
市场型社会企业获取项目信息的途径相对而言更为灵活。主要通过“政府统一采购”(占24.07%)、“网上信息”(占22.22%)、“社区宣传栏”（占16.67%）、“社区工作人员通知”（占14.81%）、“熟人渠道获取”（占11.11%）的方式，还有少量通过“居民告知”（占7.41%）、“中介机构推介”（占3.70%）等方式。相对而言，市场型社会企业获取项目信息的方式更宽广。
3.2 持续参与能力不足
3.2.1 专业人才缺乏
一是缺乏专业管理和实务人才。目前，社会企业存在低质量的人才现状，导致其无法满足社区的需求，难以为社区提供个性化、优质化服务的人才支撑。特别是在商业企业和社会组织的双重竞争中，现有人才结构难以支撑社会企业获得更多生存空间。调查结果显示，有近一半（占43.24%）的社会企业反映，缺乏高素质的专业人才；二是对专业人才的吸纳力弱。社会企业人才能力水平、职业发展前景与社会平均的薪酬福利水平相比，社会企业人才的平均薪酬待遇和福利水平吸引力不强；三是缺乏稳定的人才队伍。社区治理各项事务较为繁杂，对工作的要求较高，社会企业对专业管理人才和实务人才的吸引力有限，导致专业社工人才的外流。调查结果显示，有21.62%的社会企业反映人员流动性大。这不利于社会企业提升产品或服务的品质，在与其他商业组织或公益组织竞争中难以形成自身优势。
3.2.2 公益创新力和市场竞争力较弱
社会企业在公益创新力上弱于公益组织。十九大后，政府通过项目制将社区事务外包给市场主体，鼓励社会多主体参与社区治理。这一做法固然可以给政府购买公共服务提供便利，有利于优中择优，也在一定程度上，激励社会企业的发展。但实际上，社会企业在面临公益组织和商业企业的竞争时，难以脱颖而出。社会企业参与社区治理过程中，面临的竞争者主要是社会公益组织和商业企业。社会企业的发展滞后于社会公益组织，相对而言社区居民对社会公益组织的认知度和信任度更高，社区在选择时，会更偏向于社会组织和商业企业，而非处于中间的社会企业。
社会企业在市场竞争力上弱于商业企业。社会企业主要包括公益型社会企业和营利型社会企业，前者完全或主要由公益机构出资设立、合作社设立和公益组织转型而来，其天然在市场竞争力上就弱于商业企业；后者完全或主要由个人或企业出资设立，在做公益方面缺乏经验。调查结果显示，有29.73%的社会企业难以兼顾营利性和公益性，有8.11%的社会企业表示自身的项目创新能力较弱。
3.2.3 组织运营管理能力较弱
不同于普通商业企业或慈善组织，社会公众往往对社会企业的运营管理及其创造的效益有更高的期待。但社会企业的生存土壤仍较为薄弱，扶持培育机制不健全，社会企业的发展依靠社会企业负责人个人的能力和自己在摸索中进步。外部环境上，我国现有的社会企业生态系统中，缺少高质量的评估与能力培育型平台、专业的科研机构等组织对社会企业的形成外部激励、提供相关支持和经验借鉴。调查结果显示，从总体情况看，有37.84%的社会企业认为自身运营能力弱。分类别情况看，市场型社会企业与公益型社会企业相比，基于自身商业性质在竞争上应该有些许天然优势，但36.36%市场型社会企业仍认为，自身运营能力较弱，而有38.46%的公益型社会企也认为，自身运营能力较弱，两者在运营能力上差别不大。
3.3 项目来源的政府依赖性较强
社会企业的项目来源主要依靠政府。调查结果显示，在参与社区治理的过程中，有29.63%的社会企业通过“社区服务项目外包”获得项目；27.16%的社会企业通过“街道服务项目外包”；19.75%的社会企业通过“市政府采购”。通过“社会企业自身创投”这种市场行为方式获取项目的比例较低，仅占受访社会企业的9.88%。总体而言，社会企业参与社区治理的项目还是采取“等靠要”的方式，在项目获取上对政府具有较强的依赖性。
从分类别情况看，公益型和市场型社会企业获取社区治理项目来源相似，项目基本上来源于“市政府采购项目”“街道服务项目外包/委托”以及“社区服务项目外包/委托”，三类项目来源占总项目的80%左右，社会企业缺乏进入社区治理领域的主动性，对政府、街道和社区的依赖性较强。
4. 成都社会企业参与城市社区治理问题存在的主要原因
4.1 顶层制度设计不足
为鼓励社会企业的发展，成都市政府先后出台《成都市人民政府关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》《成都市社会企业评审管理办法》等文件，这极大地鼓励了社会企业参与认证。2019年、2020年申请社会企业认证的企业有了大幅度增长。2019年有168家、2020年有177家。但2021年申请认证的企业陡然下降为102家，仅为2019年的60%。同时，从社会企业年均参与城市社区治理的项目情况看，2018年社会企业年均参与项目为14.09个，2019年为10.61个，2020年为12.43个，2021年（预期值）为8.54个，年均下降幅度为13.13%。在调研访谈时，有部分社会企业反映，政府虽然出台了鼓励社会企业发展的有利政策，但在实际操作层面，社会企业能享受的政策优惠待遇并不多。缺少政策的支持和优惠导致很多社会企业对于认证持观望态度。
4.2 社会性监管不明确
目前，学术界与实践界对社会企业公益性和营利性的评判标准仍无定论。这不利于对社会企业违规行为的认定和处罚。同时，在社会企业的认证标准上，地方政府认证和行业认证两种认证方式并行，导致了政府部门在监管时，存在标准不一的问题。
社会企业作为一种新型组织，有一定的政策倾斜优势。在参与城市社区治理、提供公共服务的过程中，难免有部分企业希望利用社会企业的政策优惠来谋利的现象，无暇顾及营利性与公益性的双重目标，出现使命漂移，导致社会资源的浪费。故建立科学有效的监督与评估机制十分必要。但是，目前外部监督上仍存在较大漏洞。具体表现为：一是缺乏明确量化的指标；二是缺乏权威的第三方监督机构。
4.3 社会企业发育程度较低
4.3.1 社会企业发展整体处于起步阶段
2018年成都正式从政府的层面对社会企业进行认证。当前，成都社会企业发展仍以“小、弱、散”为主，现有社会影响力较小。虽然已有个别社会企业具有示范性和影响力的品牌，但对于社会企业行业发展来说，仍十分缺乏具备示范性和较大影响力的社会企业。从全国情况看，社会企业在我国的发展历史较短。社会企业的公众知名度低，媒体报道不多，学界对其理论探索不足，导致政府官员、学者、媒体、企业和公众对社会企业存在一定程度地认识不足。甚至有的已获认证的社会企业也对社会企业的概念内涵、经营模式等一知半解。
在市场中，商业企业对于社会企业这一概念也较为陌生。调研中，有的商业企业将社会企业的公益性使命等同于企业社会责任。例如C企业（专注于幼儿教育的培训机构）认为，将物资捐献给社会就是社会企业。这些错误的认知都不利于社会企业的培育与发展。
4.3.2 社会企业难以筹集运营资金
目前社会企业在获取社会捐赠和投融资等方面也较为困难。调查结果显示，有21.62%的社会企业表示“缺乏资金、融资筹资难”。目前，我国针对不同的服务领域如养老、残障等提供补贴费用，但资金供给不能满足社会企业的发展需要，而且各级政府的相关财税支持也难以落地。例如，武侯区《社会企业扶持办法（试行）》中提出，在社区企业成立前两年，对地区经济贡献值达到一定的标准后，本地区政府将以该社会企业对地区经济贡献值的100%、60%的不等比例返还。看似这个地区政府的扶持力度很大，但却忽略了社会企业发展前两年基本处于亏损状态的现实状况。实践中，社会企业难以享受这项资金政策支持。
由于社会企业的社会资金支持力度较弱，存在部分企业为了维持运转，冒险选择民间借贷的方式，而民间借贷由于稳定性差、利率高、风险大，也无形增加了社会企业运营成本，使社会企业的发展举步维艰。
4.4 各区市县地区政策扶持差异较大
一是从认证支持上看，成都各区市县对通过社会企业认证的社会企业给予资金支持，但各地的支持力度存在较大差异。例如武侯区、金牛区、温江区、简阳市给予通过认证的企业一次性10万元的资金支持，郫都区、新津区给予6万元资金支持，崇州市给予4万元资金支持、大邑县给予3万元资金支持。
二是从资源支持上看，在提供人才引进支持上，各区市县对社会企业引进的人才均给予相关的资金补助、户口迁移、人才公寓、子女入学、医疗保障等便利；在提供场地支持上，从免费到低偿补贴。对于参与社区治理的社会企业在办公场地上，全市或采用场地免费（如金牛区、大邑县、新津全区、崇州市）或采用低偿补贴（如武侯区、成华区、温江区、简阳市、郫都区）等方式给予支持。
三是从金融支持上看，只有武侯区、成华区、简阳市三地对社会企业提供了信贷支持。比如，武侯区出台“武侯成长贷”政策，给予社会企业银行同期基准贷款利率和贷款利息补助；成华区和简阳市则采取发展信贷支持的方式，加强与金融机构合作，通过“银税互动”等方式为社会企业提供信贷便利。
地区间的政策差异对于“一址多照”“一照多址”的社会企业来说只能享受到注册地的相关优惠政策，而对于经营地的优惠政策则难以获得。同时，也在一定程度上加具了各区市县对于社会企业的争夺。在调研过程中，D企业（专注早教行业的机构）表示，企业注册地对于社会企业的扶持力度较弱，而其他地区对于社会企业的金融、人才等扶持力度较强，企业已经在考虑是否搬迁到政策更优惠的区市县。
作者简介：
张芙蓉（1993-），女，汉族，籍贯：重庆彭水县，四川省社会科学院公共政策与公共管理专业硕士研究生在读，研究方向：社区治理。
