1高质量土地储备的内涵
“高质量发展”首次正式表述是在2017年十九大报告中，表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。自此以后，该词汇高频应用于各个领域，出现在各级政府文件中，规划土地领域也不例外。在土地储备领域，相关研究或从业人员从国土空间规划、储备计划编制、保障土地要素供给、生态产品价值实现提出高质量实施土地储备的目标和实现路径。如：基于国土空间规划管理视角提出上海高质量土地储备的对策和建议；建议按照“适度、深度、梯度”原则，实施统一、规范的计划管理，同时构建政府储备土地做地质量标准及管理体系；提出关于片区项目引导土地储备高质量发展的思考；又比如杭州市不断延伸土地储备服务链条，全力打造“生态收储”杭州模式，为营造国际一流营商环境提供有力的支撑。从上述地方经验和研究进展来看，高质量土地储备的内涵可以总结为两个维度四个层面，两个维度分为效率和品质，四个层面分别是业务流程、开发模式、权益职责以及价值体现。
2评价体系构建
2.1评价原则
从“质量”词义来讲，主要指产品和工作的优劣程度，存在自身适用性和符合需求性的双重表征。由此延伸开来，高质量土地储备主要体现为工作效率和工作品质两个维度，效率注重工作标准，品质注重工作效果。由此，可得出高质量储备的评价原则：一是可操作性原则。评价工作要结合土地储备业务全流程，紧扣核心的工作环节，通过时间流和任务流的有效衔接以及业务管理标准等方面设定可判定、能考核的指标。二是导向性原则。土地储备工作要深入贯彻新发展理念，统筹经济、生态和社会发展等要素，承担着土地市场调控、土地资源合理利用以及落实所有者权益等职责。从目标导向出发，评价一个地区的土地储备工作是否达到高质量，主要看是否有效增强土地资源要素的供给能力、是否保障和促进国土空间规划的实施、是否体现了经济、生态和社会综合性价值。三是动态性原则。土地储备是上接规划实施要求下接土地供应需求的一种过渡性土地管理行为，土地储备的规模和结构时刻都在动态发展变化中，同时管理制度和流程也会随着上位法规的变动而进行相应的工作调整。
2.2评价指标
按照上述评价体系构建的原则，以“高质量”为统领，具体指标设置应充分体现土地储备的工作目标、工作内容和工作绩效。基于此，本文将评价体系设定为二个层级：第一层级分为业务流程、开发模式、权益职责以及价值体现四个要素，业务流程和开发模式主要是效率维度的体现，权益职责和价值体现主要是品质维度的体现；第二层级将每个要素再具体分解为具体的评价指标，结合土地储备全生命周期管理，分为规划引领、审批环节等12项指标。
3评价方式
3.1业务流程
土地储备定义在国家政策、文件已有较为明确的表述。作为土地储备的工作载体——土地储备项目的定义只出现于《土地储备项目预算管理办法（试行）》第二条。为了更准确地研究业务流程的评价方式，本文主要结合上海市土地储备的工作实际，尝试给土地储备项目下一个定义。土地储备项目是指：结合国民经济和社会发展规划要求，以及本市空间规划实施时序，参照政府投资固定资产项目审批方式，通过收回、收购、征收等方式，使得政府取得完整土地产权，并为满足供地需求而开展必要的前期开发等政府主导下的系列土地开发和资金投入的管理活动。从项目管理的科学、规范、高效的角度出发，对规划引领、审批环节、工作流程实施评估。（1）规划引领主要评价土地储备项目实施与规划衔接的程度。高质量土地储备的目标之一是服务于规划实施，规划引领的理念应贯穿项目实施的全过程。编制计划阶段，对接近期实施规划明确的重点区域，按照规划实施的时序要求，将重点地块纳入计划范围，上海已初步形成“5-3-1”计划管理模式，即5年近期规划、3年滚动计划、年度计划；项目实施阶段，可进一步优化土地储备资产的权益配置，与规划建立良性互动机制，对控规落地提出优化建议；在供地环节，结合规划实施要求，做好供应前的各项准备工作，构建良好营商环境。
（2）审批环节
主要评价审批环节设置的规范合理性，以及审批效率是否符合审批制度改革要求。各地区应结合实际，制订相应工作指南，进一步优化与储备直接相关的审批环节数量，明确相应时限，提高审批效率。以上海市为例，与储备直接相关的审批环节主要有：计划审批、规土意见书、土地储备审批，单独办理事项的审批时限为5-10个工作日。
（3）工作流程
主要评价工作流程体系构建的科学性。工作流程主要服务于项目实施，其主要考量因素是流程环节的设置是否有上位依据，是否可以标准化，是否可以运作通畅等。以上海市为例，经多年实践，基本建立了一套行之有效的工作流程，以项目流和资金流为主线，基本覆盖计划编制与审批、投资估算编制与审批、规划土地审批、土地依法取得以及贯穿项目实施全过程投资监管等。
3.2开发方式
（1）时序安排
主要评价土地储备项目实施的周期安排的合理性，避免形成过大的“已储未净”“净而未供”的规模。以上海为例，一般以通过投资部门立项审批的时点作为储备项目实施的始点，同时还关注储备地块入库储备（以国家所有权形态存在的国有建设用地）以及土地供应的时点。作为土地储备机构，我们更为关心从立项至入库的时序控制。
（2）规模结构
主要评价储备规模和规划用途的地类机构与供地需求的匹配性。在保障库容稳定的基础上，各类用地在规模上可体现适当的冗余值，增强风险防范能力。供地数据能够客观反映土地市场需求，是指引土地储备在规模和结构上动态调整的“风向标”。但土地供应与国内国际经济环境、国家政策、招商引资、要素配置等方面有着密切关联，同时供地需求反馈到储备阶段存在一定的滞后性，所以需要通过对土地供应的趋势预判来对储备进行优化调整。土地储备规模的预测模型有：成本驱动型、收益驱动型、定期补充型、预警监控型[5]。无论采用何种模型预测，都需要有理想的假定条件，难以进行精准评价。为保持储备地块在库规模的适宜性和稳定性，既能满足未来供地需求同时又能防范过大规模而导致财政资金变为“沉没成本”的风险。
（3）资金使用
主要评价储备资金是否符合国家和本市政策要求，是否建立了相应投资监管体系。为确保土地储备资金的高效和安全使用，上海市在行业主管部门做好日常监管的同时，自2011年开始还建立中介机构全程参与投资监理的资金管控模式，并建立相应的制度。投资监理机构在土地储备项目立项、实施、成本认定等环节，对储备资金使用实行有效监控，及时出具监理报告，项目结束后出具审计报告。
参考文献
[1]常亮, 叶艳昆. 新时代土地储备效能评价体系构建研究[J]. 2020.
[2]朱晓辉. 新时期土地储备的转型发展与路径探析[J]. 2021.
[3]罗崇亮, 陈松虎, 王振坡. 土地储备决策转变路径与决策方法研究[J]. 中国房地产, 2022(21).
[4]刘欣然. 地方土地收储工作中存在问题探讨[J]. 安徽农学通报, 2020, 26(22):2.
[5]马林, 潘海燕. 浅析土地储备资产的清查统计工作[J]. 中国土地, 2021(5):3.
