1.引言
人多地少、后备耕地资源缺乏是我国基本的土地国情。我国耕地保护制度的核心是，1997年至今，我国都始终坚持的最严格的耕地保护制度和2021年自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合下发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》中，创新性提出的耕地进出平衡制度。
我国自推行耕地占补平衡政策以来，全国各区域在耕地数量上实现了“占”与“补”的平衡，减轻和弥补了建设占用耕地产生的不良影响。然而一些地方为了突破这种自然条件的约束，完成耕地占补平衡的任务，把具有生态服务功能或并不适宜农业生产的土地用来补充新增耕地。如个别后备资源匮乏的平原县，为实现耕地占补平衡，把村内林地也纳入了开发计划；还有的以坡地开垦、毁林开荒、围湖造田、滩涂围垦等方式来实现耕地占补平衡。诸如此类的“占补平衡”行为，造成耕地“占优补劣”“占近补远”，同时也引发水土流失、土地沙化、生态退化等新问题。这种以牺牲土地资源生态服务价值为成本来保证耕地数量平衡，有悖于经济、生态、社会的可持续发展。
确保耕地总量不减少和国家粮食安全，是我国耕地占补平衡和耕地进出平衡的出发点和核心，也是耕地保护的本质。耕地占补平衡与进出平衡过程中存在的矛盾与问题，让耕地保护绩效大打折扣，也威胁着整个经济社会的可持续发展，与耕地三位一体保护理念不符，也制约着生态文明建设。因此，如何推进耕地保护制度政策的转型发展，需要学习借鉴德国等发达国家的生态补偿政策。
2.德国土地生态补偿主要做法
2.1多元化的土地生态补偿目标
德国的生态补偿政策目标具有综合性，既包括土地资源的综合保护，又包括生态环境保护。在这种综合性的目标体系下，土地的农业生产、人类生存、生物多样性、社会文化和经济社会协调发展的功能一定程度上都得到实现和平衡。其生态补偿政策适用于各类土地而非局限于特定的土地利用类型。它关注土地的功能平衡而非数量平衡。其首要目标是实现土地开发项目所在地的自然环境的每种功能之间的平衡，即没有生态环境的净损失。它的第二个目标就是通过异地补偿来保证整个规划区内的生态环境平衡，促进了区域间的优势互补和协调发展。
2.2灵活的土地生态补偿模式
德国的恢复性补偿手段具有优先地位。例如，生态账户体系下的补偿手段包括保护生物的栖息地及生物多样性，推动农业生产活动从密集型向非密集型转变，优化现有林区管理等。单纯的土地开垦在德国是比较少见的。同时，生态价值的整体平衡是德国生态补偿的核心评价标准。土地开发的所有影响都要计算和转换到同一维度。这比单纯地依据某一特定的影响评价标准，如土地数量，更为有效。生态补偿严格遵循“污染者付费”的原则，讲求土地开发的外部成本内部化。土地开发者通过购买生态账户经营者的“生态指标”或向政府支付补偿费甚至直接组织实施补偿项目的方式来承担生态补偿成本。
2.3完善的土地生态补偿体制机制
德国生态补偿的过程具备透明度和公平性。德国的土地开发项目对社会和环境的影响程度及其应当采用的补偿手段，在事前就得到了充分的考虑和系统的安排，景观规划也向开发商和公众公开。同时，生态补偿要兼顾所有的利益主体，受到影响的利益主体特别是农民是否得到了公平补偿。实现该目标的保障就是景观规划和补偿项目规划阶段的公众参与。
德国的土地产权清晰界定了政府、产权人、用地者在生态补偿方面的权利和责任。开展生态补偿活动是法律对各级政府或私人土地开发者的强制性规定，从而避免了“先占后补”而削弱有关法律规定的效力，避免了“公地的悲剧”而造成的耕地占补平衡的低效率。此外，德国的空间规划确定了特定地块的特定土地用途以及未来可能的利用方向，也就确定了补偿用地的选址范围。同时，德国空间规划体系的权威性强，一经批准不论是地方政府还是中央政府都不能随意修改。这些都有利于增强规划对生态补偿的约束力，确保生态补偿的合理组织设计并得到有效的执行和监督。德国还允许国营、私营和非营利组织等各类机构来实施生态补偿项目并出售产生的生态指标。政府则负责监督生态补偿项目的实施。这些实施项目的机构所获得的生态指标数量与其补偿成果的质量相挂钩。它们如果不能提高补偿对象的生态价值，就无法获得生态指标，也就无从获取收益。
3.德国土地生态补偿实践对中国耕地生态补偿的启示
3.1拓宽耕地占补平衡目标
中国耕地占补平衡的目标不能局限于保护耕地和保障粮食安全的基本层面，应建立多元化和多层次的目标体系。它应当延伸至更高层次和更宽领域，即保护生物多样性、维护生态平衡并兼顾补偿行为的社会和文化效应，为从耕地占补向生态占补的转型提供正确的方向指引。与此同时，可以考虑改进规划体系，推动指标规划向空间规划转变，或至少将指标与空间区位相挂钩，以减少信息不对称、机会主义行为，提高规划执行的效率。德国经验表明，地方性的景观规划对占补平衡有着显著影响。即便仍由政府来主导占补平衡，但在明确了权责之后，补偿项目的有效性自然可以得到保障。从长期来看，这就有可能实现生态占补平衡的目标要求。
3.2转变耕地占补平衡模式
行为主体可以过市场化的协商谈判实施补偿。这意味着可以推动政府主导的耕地占补平衡向其他更有效率的生态占补平衡模式转变。比如，在占补平衡过程中政府与私人部门的合作、农民集体的自组织和第三方营利机构的介入等。
3.3深化耕地占补平衡体制机制改革
赋予受占补平衡影响的主体表达自己利益诉求的权利，建立政府修改规划的社会制约和监督机制，增强规划的权威性。它将有助于提高规划促进经济、社会和生态协调及可持续发展的能力，改进和提升规划在中国的角色和地位。进而，加快中国由耕地数量、质量占补向生态占补转变的步伐。适时推进制度环境的变迁，为耕地占补平衡向生态占补平衡的转型打下坚实基础。例如，可以在保持当前土地产权结构的前提下，通过推动自然资源资产产权制度的深化改革来提高资源配置效率；按照“发挥市场在资源配置中的决定作用和更好发挥政府作用”的原则改革当前的土地管理体系，着力增强土地管理的灵活性等，进一步发挥地方政府和市场机制作用。
参考文献
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