1.引言
党的二十大报告中指出，要全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。土地综合整治被视为有效的管理工具，可以起到补充耕地、提升粮食生产能力、减少农田破碎化、促进土地规模流转、加强生态修复保护、优化乡村“三生”空间、促进土地节约集约利用、改善农民住房条件、拓展农民就业增收机会、提升乡村竞争力和促进城乡融合发展等诸多作用。充分发挥好土地综合整治在乡村振兴中的作用，需要扎实的人地关系理论、可持续发展理论和景观生态理论等作为坚实基础。
从2007年成都获批设立统筹城乡综合配套改革试验区，到2019年获批国家城乡融合发展试验区，一直以来，成都基于“大城市带大农村”特征，发挥超大城市都市现代农业优势，主动探索、先行先试，承担了“全域土地综合整治试点”“集体经营性建设用地入市改革试点”“乱占耕地建房整治试点”等多项国家试点，探索经济区与行政区适度分离的以片区为单元编制乡村国土空间规划的新模式[1]。自2010年成都市国土资源局发布《成都市农村土地综合整治项目立项实施验收管理暂行办法》以来，以对田、水、路、林进行整治，增加有效耕地面积提高耕地质量的农地整理为代表的土地综合整治距离至今已有十余年。随着乡村振兴战略的深入实施，乡村发展用地需求得不到保障的矛盾日益突出。当前土地综合整治的基础理论研究仍比较薄弱，特别是从投入产出平衡的商业逻辑上系统研究相对缺乏。长期以来，受“重城轻乡”的观念影响，自然资源主管部门在编制土地利用总体规划时，新增建设用地指标基本配置给了城市，耕地与基本农田保护任务留给了农村，农村除了居民点用地及少量工矿废弃地外，很少有连片、成规模的建设用地。乡村建设与产业发展难有“立锥之地”，经常遭遇占用永久基本农田的尴尬，形成大量违法违规用地，但又“法不责众”。在当前地方财政紧张，主要依靠政府财政资金兜底的模式难以为继的情况下，如何从投融资视角去探讨土地综合整治保障乡村建设与产业发展的用地需求的可行性，成为新时代乡村振兴战略迫切需要破解的新课题。
2.土地综合整治
2.1相关概念
根据《土地整治术语》，土地整治是土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复的统称。土地整治自1997年发展至今，其内涵和外延逐步扩大，全域土地综合整治如今成为土地整治主流引领的概念。全域土地综合整治是以规划为前提，以乡镇为基本实施单元，在全部或者部分行政村村域内，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复的综合性活动（见图1）。2019年我国建立国土空间规划体系，提出“推进生态系统保护修复”，通过山水林田湖草系统治理、土地综合整治、矿山生态修复、蓝色海湾综合整治等主要途径，保障自然资源可持续供给与利用，以国土空间格局优化、生态系统健康稳定和生态功能提升为目标，坚持山水林田湖草是一个生命共同体，对长期受到高强度开发建设、不合理利用和自然灾害等影响造成生态系统严重受损退化、生态功能失调和生态产品供给能力下降的区域，采取工程和非工程等综合措施，对国土空间生态系统进行生态恢复、生态整治、生态重建、生态康复的过程和有意识的活动。
2.2发展沿革
土地综合整治源于西欧，而后相继在北美、东亚等地实践，大致经历了从简单的农用地权属调整到设施改良，再到乡村土地综合整治阶段。随着农业现代化的加速推进，为解决土地综合整治中集成性不足、系统性欠缺的问题，2012 年《全国土地整治规划（2011-2015年）》首次提出“全域”土地整治概念，而后《全国国土规划纲要（2016-2030年）》和《全国土地整治规划（2016-2020年）》将土地综合整治模式升级为全域土地综合整治模式，其内涵、目标任务与手段逐渐丰富多元，突出生态良田的建设、利用与保护，倡导“绿色化”土地整治，为农业农村发展的土地政策创新提供了抓手。2019年12月，为贯彻落实习近平总书记对浙江“千村示范、万村整治”重要批示精神，自然资源部开展全域土地综合整治试点工作。
2.2.1 其他城市的探索
2017年，广东省出台《广东省垦造水田工作方案》，在全国率先启动大规模垦造水田工作，严格执行水田先补后占制度，通过对“田、水、路、林、村”进行综合整治，形成与现代化农业相匹配的优质农田，对农村的生活环境、生产条件都产生了大大的改善，农户的收入也得到了显著提高。浙江省也从2018以来，进一步提出将优化乡村空间格局、助推乡村振兴作为土地综合整治目标，重构乡村区域“三生”空间，破除制约乡村振兴的“人、地、钱”三要素。江苏省在推进全域土地综合整治过程中强调村庄规划的引领性，开展全域全要素设计、一体化实施，出台了一系列制度、文件要求来实现国土空间全域综合整治，制度文件中明确了整治目标、整体进度计划、资金概算和相关保障措施。上海的郊野单元规划及实践的最大特点即，它是由土地综合整治衍生并不断扩充，最后发展成为村规划编制与实施的实践过程，并将指导整治修复活动始终作为规划编制的首要目的之一，通过发展现代化精品农业、打造农业自然生态景观，保持农村文化风貌为方向，使农村空心化问题得到缓解。
2.2.2成都以往的探索
2004-2006年，土地整理阶段，通过归并零散地块、平整土地、改良土壤、新建道路沟渠、配件基础设施、引导集中居住等措施，实现耕地占补平衡，提高农业综合审查能力和改善农民生产、生活条件。2006 -2008年，土地整理与城乡建设用地增减挂钩并行阶段，采用由农用地整理和集体建设用地整理相结合的“统一规划、分别立项、同步实施、统一验收”的土地综合整治方式。2009-2010年，农村土地综合整治阶段，正式建立“政府引导、农民集体和农户为主、乡（镇）组织、市场运作”的运行机制。2011-2014年，土地整治成果巩固阶段，巩固土地整治成果，加快城镇化进程和社会主义新农村建设。2015-2017年，土地综合个整治转型阶段，土地整治工作向“土地综合整治+生态治理”转型发展，推进试点山水林田湖系统保护与修复工程，加快生态国土建设。2018年至今，土地综合整治和生态修复融合阶段，探索生态文明制度体系建设，以土地综合整治和生态修复相结合为抓手，推进公园城市建设，推动城市高质量发展（见图2）。
2.3 投融资模式
成都市土地综合整治项目在整体上显著提高了农户福利。土地综合整治项目对公共服务的改善最大，项目后公共服务状况评分与项目前相比提高了285.47%，土地综合整治对改善农民居住状况，改善生态环境方面也取得了明显成效，不过农户对水土质量评价变差。土地综合整治项目对改善农户家庭收支状况方面作用较小，不过农户家庭农业收入大幅增加，体现出土地综合整治项目对农业产业的推动作用。农户人际关系状况评分小幅度降低，体现出农民融合方面还需要不断改善。成都市的土地综合整治项目在推行过程中较多关注了农民居住条件、公共服务配套和生态环境保护方面，在小区建设时这些问题都得到了较好的解决。从乡村振兴战略来讲，也需要注重乡村产业融合、乡风文明和村庄治理，今后应更多考虑如何培育提升乡村产业，使更多农民得到新产业带来的福利。同时也应加强文化建设，推行村民自治，提高农民生活的幸福感。事实上，土地整理早在1998年就已在全国展开，但只涉及纯粹的农用地整理、四荒地的开发以及废弃工矿用地的复垦。由于当时的城市土地收益不高，政府从财政上支付给土地整理的资金很有限。以新增耕地面积计算，1999年，成都市亩均投资仅3100元，2004年才上升为7000元。有限的资金使得土地整理未发挥出潜在的效力。随着城市土地价格不断上涨，政府加大了对土地整理的财政支持。成都市从2005年开始就以每亩1.8万元的标准投资于土地整理项目新增耕地，而且年年递增，2006年2万/亩，2007年2.5万/亩。充足的资金使得土地整理项目可以大规模展开。到2007年，成都市几乎所有的新增耕地都来源于土地整理。
3.成都市土地综合整治实施投入产出分析
3.1投资者的投入
社会投资者参与土地综合整治的主要方式是城乡建设用地增减挂钩项目、农民集中建房整理项目等。投资者的成本主要有资金成本、时间成本以及相应的交易成本。投资者的资金投入用于立项与验收、规划编制、农房建设、基础设施与公共服务配套、搬迁补偿、复垦还耕、人员成本以及其他费用一共8个方面的支出。可以看出，农房建设、基础设施与公共服务配套及搬迁补偿所占支出比重大，是投资者的主要资金投入。投资者在进行资金投入时，由于一些投资者自有资金不足，他们需要通过融资来获得资金，从对投资者的一对一访谈中可以看出，企业在进行融资的过程需要有一定的抵押物，而且在调研的11个项目中，有9个项目曾多次向银行申请融资，但是最终只有三个项目成功争取到了银行融资，成功率只有33.33%，这说明企业要取得银行融资是需要一定门槛条件的。成功争取到融资的项目需要付出高额的资金使用费，这增加了投资者的成本。
3.2投资者的收益
投资者的投资回报方式主要有三种方式，一是通过土地综合整治，将节余建设用地指标在农村产权交易所挂牌交易；二是通过土地综合整治，将节余建设用地指标就地就近落地，转换成集体经营性建设用地入市；三是通过土地综合整治，将节余建设用地指标卖给需要指标的企业。经调查，6家投资者在实施土地综合整治项目中的投资与利润所得。其中，调查的5个项目的投资回报方式都是直接通过指标交易取得回款，这类投资回报方式的显著特点就是相对回款率较高，而且投资的战线相对较短；有3个项目选择了自主投资土地综合整治项目，节余指标落地自主开发利用，以开发经营进行回款，这种投资回报方式的显著特点就是投资周期长，投资回报率从长远来说可能是可观的，这要求投资者具备比较雄厚的资金实力，同时也对投资者的经营能力是个考验（见表1）。例如，在都江堰进行投资的项目，通过在该区域的项目村庄开展土地综合整治项目（城乡建设用地增减挂钩项目），获得121.044亩节余建设用地指标，并将该指标落地自主开发，用来进行后期的酒店开发投资。该公司在前期投资5646万元用于土地综合整治项目，在后期打造酒店项目需要继续投资7亿元，企业后期是否能实现盈利就受其他因素的影响较大。同在都江堰的另一个项目，通过在该区域内的项目村进土地综合整治项目，获得节余指标，并将节余指标自主落地开发用于文旅项目，发展商铺、民宿、农庄以及酒店等产业业态，并通过后期经营来获得收益。
3.3投资者的风险
作为企业，取得投资回报的方式一般是通过规划调整方式，将土地整治后节余的建设用地指标“就近落地”，转换为集体经营性建设用地后，再由企业自行开发。因而，就急需打破土地综合整治与集体经营性建设用地入市两项制度的梗阻，并按照“同地、同权、同价、同责”的原则加快建立城乡统一的建设用地制度体系。姚树荣教授将资本下乡的障碍概括为“融资难”问题突出；政策不稳定、不联动，导致投资风险增加；项目投资周期长、变更难、效率低以及企业面临与农民的博弈[2-4]。其中又以“融资难”问题最为突出，就调研的成都市11个项目来看，就有9个项目有融资需求，而真正成功申请到银行融资的项目只有3个，成功率只有33%。而就具体的采访对象反馈，大部分投资者认为当前的融资渠道不畅、能贷款银行少、支付贷款方式单一，融资较为困难。而资本下乡融资困难并不只是在成都土地综合整治项目中出现的难题，在全国来说都是一个普遍性问题。据调查，60%的下乡工商企业均存在缺资金的问题，并且融资比较困难。例如，崇州市的项目有5000万的融资需求，也曾2次向银行申请贷款，但最后以失败告终。都江堰市的项目有1亿的融资需求，同样曾两次尝试向银行贷款，但是失败告终，最终该公司采取其他途径融资。
4.成都市建设用地指标交易政策分析
4.1指标交易实施现状及问题
建设用地指标交易制度实行以来，对调动农民集体和农户以及社会投资者参与农村土地综合整治发挥了积极的作用。目前，成都市已经涌现出一些由农民集体和农户及社会投资者投资实施的土地综合整治项目，并通过指标交易实现了投资回报，大大促进了城乡融合发展和乡村振兴。据成都农村产权交易所的资料统计，2011年至2017年，在成都农村产权交易所挂牌交易指标的企业73家，购买指标的企业591家；建设用地指标交易成交894宗、49345亩、148亿元，成交单价30万元/亩。但由于受国务院47号文的政策制约，以及未得到四川省政府的正式批复，加之实践操作等问题，成都市建设用地指标交易政策存在没有实现指标在市域范围内公开交易的政策，没有建立起指标价格的市场化形成机制，指标需求量大幅缩小，增减挂钩项目管理方式收紧，指标交易的市场结构不尽合理等问题。目前重庆、成都、浙江等地相继开展的以“地票”、城乡建设用地增减挂钩指标交易为核心的建设用地指标交易实践采取市场方式自动搜集和交换信息，在一定程度上提高了指标配置效率。将土地资源变为资本，既保障了城镇发展的用地需求，又使得偏远农村土地的价值得到显化，实现了建设用地指标的市场化配置。总的来看，成都市探索开展指标交易，触到了问题的关键点，抓住了“牛鼻子”，改革方向也是正确的。同时，重庆、河南、浙江义乌、广东南海等地则逐步实行了指标交易政策并日臻完善。
4.2指标交易的政策趋势
随着建设用地指标交易的发展以及问题的凸显，如何促使建设用地指标交易制度的完善尤为重要。第一，建立统一规范的建设用地指标交易平台，在规定的交易场所内进行公开竞价，达到透明、公平的交易目的。第二，确定的收益分配机制应符合均衡合理的原则。因为只有合理的收益分配机制，才能维持正常指标交易的有序开展，从而妥善地保障村集体和农民个人权益。第三，制定明确的产权体系。尽快制定相关准则，将目前集体建设用地指标交易过程中的产权界定从模糊转为清晰，对各交易主体方明确收益分配方案，从而保障各方的合法经济权益。第四，构建建设用地指标交易监督机制。应建立集政府、民间和法制三位一体的监督体系。对农户参与宅基地的复垦意愿、复垦的质量、数量进行监督。第五，建立“落地”的公众参与机制，在建设用地指标交易中，让农民的意愿在完善的知情权、建议权和选择权等权利行使中得到充分体现。
5.投融资和资金平衡的政策建议
社会资本下乡参与土地综合整治项目，是其基于成本、收益与风险考虑后作出的市场化行为。资本下乡参与土地综合整治项目，一是可以将其在城市寻找不到投资机会的资金用于投资乡村，寻找到新的投资机会与盈利空间；二是通过土地综合整治项目，实现短期盈利；三是通过土地综合整治项目，企业就地就近开发利用集体建设用地，实现发展转型及长远盈利。为达成项目基本实现投产平衡，保障下乡资本的合法权益，提出以下政策建议。
5.1争取将建设用地指标交易范围扩大到省域。目前，重庆、河南、广东、浙江等多省市的建设用地指标都可以在全省范围内交易，而成都市的建设用地指标交易仅局限在成都市范围内。将指标交易范围扩展至省域，不仅可以放大指标的供给和需求总量，而且能够更好地发挥市场发现价格与配置资源的功能，有利于促进全省范围内的土地资源优化配置，提高土地资源利用效率，还可以支持深度贫困地区脱贫攻坚以及乡村振兴，提高中心城市的资源承载能力与成渝地区双城经济圈的高度，积极争取国家政策支持，允许将建设用地指标交易范围扩大至省域，并在条件成熟时实现成渝地区顺畅流通。
5.2健全农民集体及农户在土地综合整治中的主体地位保障机制。过去，虽然强调发挥农民集体及农户的主体作用，但从实际运行看，因缺乏更加细化的权利保障机制，导致农民集体及农户的主体作用体现不充分，甚至还有损害农民利益的现象发生。因此，需要从农民的知情权、决策权、监督权与收益权四个方面，对土地综合整治的全过程进行更加细化、精准的权利保障机制设计，真正确保由农民集体及农户自主决定是否参与、采取何种方式参与、如何筹资、是否引进社会投资者、如何建房、如何进行土地权属调整以及如何确定土地指标的归属、交易价格与收益分配等重要事项。
5.3建立由政府调控并反映市场供求的指标交易价格形成机制。从2011年市政府将指标交易价格确定为30万元/亩至今，一直没有调整指标价格，真正的市场机制还没有建立起来。近年来，随着土地综合整治成本的逐步上升，许多区县的项目实施成本已远超30万元。因项目实施成本和收益难以平衡。在科学评估全市土地综合整治平均成本的基础上，考虑社会投资平均利润率等因素，设置建设用地指标交易价格的最高限价和最低保护价，实行价格区间管制，确保土地指标市场平稳运行，而在价格区间内，则允许指标交易价格在市场供求机制作用下自由浮动，反映价值规律和提高经济运行效率。
5.4按照经济运行的内在逻辑完善指标“持证准用”制度。实行“持证准用”制度，将农村土地指标市场与城市土地市场联系起来，农村土地指标的供给制约着城市土地的供给，不通过土地综合整治把乡村振兴起来，城市就不能通过土地扩张进行外延式粗放增长，城市土地的需求也影响着农村土地指标的需求，没有高度的城市化，就没有充足的指标需求与更高的指标价格，由此促进城乡协同发展、共生共荣。
5.5建立健全社会资本参与土地综合整治的激励约束机制。一方面，要充分调动社会资本参与土地综合整治的积极性，稳定政策预期，增加政策透明度，简化行政审批事项，提高行政审批效率，增强政务服务意识，及时发布土地综合整治信息，规范信息披露规则，平等保护社会投资者的合法权益。另一方面，要健全资本下乡参与土地综合整治的规制，系统梳理过去实践中已经出现过的问题和风险，建立风险防范机制，对关键环节与重要事项进行有效监管，确保土地综合整治规范有序运行。
6.结语
土地综合整治腾退的建设用地指标首先要满足乡村发展的用地需求，若确需用土地指标换取发展资金，再将土地指标交易到城市，而且应当坚持等价交换的原则，甚至真正实现“城市反哺农村”，加大土地指标等收益向农村的倾斜力度，偿还新中国成立70年来对农村发展的历史欠账。探索土地综合整治投融资模式与探索资金平衡机制，建设用地指标交易是通过引入市场机制，调动农民集体及农户以及社会资本参与土地综合整治的有力杠杆，应当坚持和完善建设用地指标交易政策，形成新时代的政策优势和在全国的示范引领作用。
【参考文献】
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