一、 授予设区的市的立法权的缘由
一部分学者认为各市对立法权的需求是切实存在的，虽然个别地方可能为了保护地方利益而形成地方保护主义，但并不能因此而否定地方的正当立法诉求。正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。面对其他区的市的立法需求，作为调控者的中央应当公平合理地配置包括权力资源在内的各种资源，平等对待各个地方利益主体，因此，有必要授予其他设区的市立法权。秦前红教授认为，之所以授予设区的市立法权，是因为在单一制国家，因为地方没有主权，也就没有按照主权逻辑推导出来的地方立法。中央可以通过立法决定地方的一切事务，也可以制定出适应不同地方的特别法律。然而，这只是一种理想形态，地方自主的空间永远存在。而且在大国，中央政策传递到地方往往存在回应性差、效率低等问题。这就让自主成为了一种必然选择。还有一部分学者从赋权与限权的角度进行了分析，他们认为新修改的《立法法》对设区的市的规定与原来《立法法》第63条相比可谓“一放一收”。一方面扩大立法权主体范围，授予全部设区的市的人民代表大会及其常务委员会立法权；另一方面收缩立法权权限范围，将原来较大的市权限缩小为“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”的列举式权限。既赋予所有设区的市的地方立法权，又明确其权限和范围，以期达成“适应地方的实际需要”及“维护国家法制统一”的立法目的。
二、 设区的市的立法权限范围
1.设区的市地立法权限之横向划分
所谓设区的市地方立法权限的横向划分，主要是指设区的市可以进行地方立法的具体事项范围。新修改的我国《立法法》改变了过去对市的立法权限范围不作规定的做法，而是将设区的市的管理权限仅限定为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。但这一规定非常具有概括性和不确定性，其中争议较大的是城乡建设与管理这一方面，不同的作者也对之提出了看法，主要包括广义说和狭义说两种。程庆栋博士在他的文章《论设区的市的立法权：权限范围与权力行使》中对“管理”一词的理解提出疑问，通过历史解释和文义解释的分析，他认为“管理”一词更应该作狭义上的理解，城乡建设与管理至少包括以下事项：一是城乡规划方面的事务，二是有关房地产事务的建设与管理，三是基础设施的建设与相关事务的管理。另有持广义说的学者从《城乡规划法》《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》等法律法规和规范性文件以及原较大的市的立法实践中进行总结，认为应对“城乡建设与管理”的内容做广义的理解，“具体包括城乡规划、公共设施建设以及城乡公共事业、公共设施和公共事务等三个方面的市政管理”。但是无论是广义说还是狭义说，它们在实质上是没有很大的差别的,因此，对于《立法法》关于设区的市的立法权限范围限于“三类事项”的理解，可能在观点上并不能明显区分广义说与狭义说，或者可以认为普遍性的观点是应对“三类事项”做宽泛的理解。实际上，官方的解释性说法表明也应对“三类事项”做宽泛的理解。此外，不少作者还对设区的市的立法权限不能包括的事项进行了列举。
2.设区的市立法权限之纵向划分
我国是单一制国家，地方立法权取决于国家立法权，因而，对设区的市立法的横向权限划定后，还面临纵向权限界分的问题，其中包括设区的市立法与上位法的关系协调，以及设区市人大法规与政府规章的权限区分两方面内容。对于设区的市与上位法的关系主要是设区的市与省级立法权限范围有重叠之处，造成这一问题的根源在于我国中央与地方，省、设区的市之间立法权限的“职责同构化”。其中，省级地方立法主体制定地方法规的权限范围是广泛的，包括设区的市立法权限中的“三类事项”，而设区的市的的立法权限仅限于“三类事项”，因此，省级地方立法主体与设区的市之间的立法权限就有可能出现重叠。从而导致设区的市立法空间被压缩，甚至有名无实。在上位法已经完备的情况下，设区的市执行上位法即可，其制定地方立法的空间已经十分狭小。其次，还会导致重复立法，地方立法质量不佳。
面对这一难题，有人主张应当划定地方立法专属的事项范围，这些事项只能由地方立法机关予以规定，以便清晰地划分中央与地方之间的立法权限。这一主张的支持者众多，但其内部也是有争议的，不同学者对于“在哪些事项上享有专属立法权”、“地方该享有多大的专属立法权”有不同看法。有学者主张“涉及地方的重要事项中的一部分，可以暂时由中央立法予以规范，待时机成熟，再交由地方立法调整；涉及地方的非重要事项和一部分重要事项，划为地方的专属立法权……”。也有学者主张地方专属立法权应限于“本地方特有的，具有本土性和地域性”的事项上。无论是主张按照地方立法的影响范围来确立地方专属立法权，还是主张按照地方特色事项来确立地方专属立法权，他们的核心观点和思路都是一致的。该种观点反映到省与设区的市之间立法权限的划分上，就是要求对于地区性的城市建设和运营、环境保护、社会秩序、社会福利等中央政府几乎不会干预的事项，尝试授予设区的市专属立法权。
另一方面是设区的市人大及其常委会与设区的市人民政府之间地方立法权限划分的问题。设区的市获得地方立法权之后，一方面，由设区的市人大进行立法，其立法一般由政府部门起草为主，人大审议通过并以人大的名义发布；另一方面，设区的市政府也可就本行政区的行政管理事项制定地方政府规章。然而，在将包括较大的市在内的设区的市人大的地方性法规立法事项进行限定时，并没有对原先较大的市人民政府的规章立法权限进行相应的限制，这就会导致较大的市的人民政府规章的立法权限高于同级人大地方性法规的立法权限，这显然不符合我国地方权力机关与行政机关关系架构和地方立法原理。因此我们有必要在今后的时间过程中来逐步完善设区的市与其他各部门之间的权限划分。
三、 设区的市地方立法权限之完善
学者们普遍认为应对设区的市立法权限作宽泛的解释，但是由于界限难以界定，就容易导致过度解释。其次，对于设区的市的与上位法以及同级政府之间的立法权限范围划分存在较大的争议。我们发现学界对设区的市的立法权限之完善都提出了不同程度的建议。
首先，健全人大主导的地方立法体制。设区的市人大及其常委会是地方立法机关，其立法能力与立法水平决定了所制定的地方性法规是否符合本地治理实际需求，因此，健全地方立法体制是保障立法工作有效开展的基础。同时，地方人大要提升自己在立法工作中的话语权，真正表达人民的意志与社会需求。
其次，应当完善释法机制，明确设区的市的立法权限范围。在具体实践中，对于立法事项是否属于“三类事项”往往不容易把握，全国人大法工委的答复也不属于法律解释，而且各地的法工委答复也不一定会一致。为了解决这一问题，应由全国人大常委会以法律解释的方式，混合采用列举法和排除法，对“三类事项”做出解释，明确其内容，并规定统一的请示与答复机制。
最后，设区的市应当适当地行使地方立法权。首先，设区的市的地方立法要坚持“少而精”的立法原则，在立法前先应充分评估立法的必要性和可操作性。从而避免立法重叠，损害上位法的权威性等现象。设区的市在立法时应将社会需求和实际运行效果作为立法的首要标准，做到“少而精”。其次。设区的市行使地方立法权应扩大公众参与。让公众广泛参与立法从而提高地方立法的民主性，提高地方立法的质量。以尊重和满足社会公众需求、完善社会治理为出发点，在每个立法环节充分听取社会公众意见，真正解决社会治理的热点难点问题。
四、 结论与展望
正如秦前红教授所言：“地方立法怀着美好的愿景，却同时面对结构性和现实性的困难。这也导致它在实践中处两难境地。中国所有的改革，方向是光明的，道路却崎岖坎坷。以地方立法为契机，推动地方政治民主化和法治化，革新治理体制和治理方式，并提升治理能力，固然是清晰的改革思路，却需要更为周延的配套措施和改革路线图”。赋予设区的市立法权限，使设区的市成为了一个独立的层级，这是我国地方立法迈出的一大步，对于推进治理体系和治理能力现代化起着重要的作用，有利于设区的市能更好地解决地方性事务，实现地方治理的法治化、规范化，同时也是协调中央与地方关系的重要体现。但是《立法法》中对设区的市的立法权限的规定看似明确，却具模糊性，各类事项在实践中难以界定是否属于其权限范围，从而容易导致立法质量不高，也可能会导致越权立法、重复立法等问题，不利于国家、省的法制统一。因此，授予设区的市立法权的立法者需要在朱苏力教授所说的立法统一性和多样性之间的张力之中形成一种平衡，但这种平衡并不一定要通过限制立法权限的方式来实现，而更应该通过批准制度、备案审查制度等制度来实现。发达的法律技术性手段可以有效消解两种张力之间的矛盾，从而既维护法制统一，又为扩大地方立法权限创造空间。
通过对近几年设区的市的相关文献以及大数据分析，我们可以看出，近几年设区的市地方立法热情高涨，设区的市立法数量高速增加，这充分体现出充分体现出设区的市地方立法的工作热情，在推进各地依法治市的进程中发挥着越来越重要的作用，更表明对设区的市规定立法权限是明智之举，尽管有些许的瑕疵。在地方性法规出台的背后，就存在着立法积极性高涨与立法能力不足之间的矛盾。在省、自治区层面，省级人大常委会过去只审批一两个较大的市地方性法规，现在快速增加至审批七八个乃至20余个设区的市地方性法规；设区的市层面，许多地方人大常委会过去没有法制委、法工委，没有从事地方立法的经验，被赋予地方立法权后，面临立法需求与立法能力不相适应的问题。
一项新兴事物的发展必然是一个漫长的过程，我们不能期望任何一项制度一经诞生就是完美的，而是应该不断探索对其进行完善。设区的市立法体制还面临许多问题，这需要我们对之进行更加深入的探索，寻找“限权”与“赋权”之间的黄金分割点，从而更好地推动我国的法制建设。
作者简介：张沁萱（1996——），女，山西临汾人，西北政法大学行政法学院硕士研究生。研究方向：宪法学与行政法学。
