在乡村振兴中，重要的一点在于三权分置，而三权分置在现阶段应顺应农民保留承包权、流转经营权的期望和意愿，实行所有权、承包权、经营权分置并行，在三权中，放活农村土地经营权是土地流转的关键。以政府为代表健全农业专业化社会化服务体系，能够将程序和内容方面的隐患最大程度地减少，同时将服务下沉，有利于扎根基层为土地承包经营权人和土地经营权人做好兜底保障。放活土地经营权的目的是赋予农民更多的财产权益，将农村的土地资源转让出去以规模化，但盲目地资本化土地流转，刻意追求高经济收益而忽视了当地的农业发展和农民的财产权益是短视的，应当在结合本地的实际情况和当地农业特色做出具备自身优势的农业发展规划的情况下，促进农村土地经营权流转。各地农村发展差异较大，因此更需要维护农村集体经济组织和利害关系人的合法权益，增加农民收入，提高农业社会化服务水平。
一、农村土地经营权流转概述
《2023年中央一号文件》指出：强国必先强农，农强方能国强。农业强国是社会主义现代化强国的根基。乡村发展的重点在于乡村的农业产业园区化、集群化发展，而这种现代农业的发展方式的核心必定是放活农村土地经营权。在乡村振兴中，重要的一点在于三权分置，而三权分置应保留农民承包权、流转农民经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，在三权中，放活农村土地经营权是土地流转的关键。推动土地流转，才能实现农村土地集约化生产，拓展农民财产权益，促进小户农业和现代农业有机衔接，推动农业农村高质量发展。
（一）土地经营权的概念
土地经营权在理论界存在多种法律性质划分。一种划分是物权说：在集体所有土地的使用权中，《农村土地承包法》规定：“土地经营权可以进行抵押，抵押权在签订担保合同时设立，未经登记不得对抗善意第三人”，且《民法典》物权编第三百四十条规定：“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。”因此土地经营权是物权。一种划分是债权说，土地经营权的内容由合同约定，经土地承包经营权人向他人流转出土地经营权后由合同的另一方行使，实质上是农民将集体所有的不动产出租的租赁合同关系。主张物债二元说的学者将流转期限与土地经营权的性质相联系，土地经营权流转期限在5年以上的，具有物权性质，流转期限不满5年的，具有债权性质[1]。
本文将采用物权说的观点，土地经营权自土地承包经营权中衍生，土地承包经营权就是公民集体对集体所有或国家所有由全民所有制或集体所有制单位使用的国有土地的承包经营权，权利内容由合同约定。
（二）土地承包经营权流转依据
由于农村土地经营权流转的行为越来越普遍，土地流转过程中的程序不严谨越来越明显，土地流转后合同双方的纠纷越来越多，以前的相关法律法规的滞后性和对当下土地经营权流转快速发展局面的不适应愈发明显。2021年农业农村部为了规范农村土地经营权流转行为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律及有关规定，制定《农村土地经营权流转管理办法》，该办法为我国土地经营权流转的法律依据提供了最新的流转办法，有利于保障流转当事人合法权益，加快农业农村现代化，维护农村社会和谐稳定。
（三）土地经营权流转发展背景
面临世界百年未有之大变局，党中央认为必须把“三农问题”作为全党工作的重中之重。全面推进乡村振兴，不仅仅是为了有机衔接个体小农户生产和现代农业，更是因为农业现代化是中国特色社会主义现代化的根基。《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中强调：坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，扎实推进乡村发展、乡村建设、乡村治理等重点工作，加快建设农业强国，建设宜居宜业和美乡村，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步打下坚实基础。其中，土地经营权的流转不仅保障了流转当事人的合法权益，更加充分地赋予了农民的财产权益、提高农民收入，也促进了农村土地的集约化、专业化管理，催生出大量农村合作社、农业企业和家庭农场，逐步构建新型农业经营体系。
二、乡村振兴下土地经营权流转现状
据国家乡村振兴局统计数据，截至2020年底，全国家庭承包耕地土地经营权流转面5.32亿亩，全国有 1474个县和2.2万个乡镇建立土地流转市场或服务中心。自《农村土地经营权流转管理办法》于2021年施行以来，土地经营权流转就来到了崭新的赛道上。随着相关法律、办法和地方规章的不断完善，农村土地经营权流转已摆脱前期的法律滞后规定混乱的状态，进入更高层的发展阶段。然而在实务中，农村土地流转过程中发生了各种新的问题。并且伴随着项目倾斜支持和试点先行，政策集束向大户倾斜，小户被边缘化，地区发展愈发分化严重。
（一）流转程序存在隐患
受各地条件限制，农村集体土地确权登记工作较为滞后，部分农民未确权登记，流转程序的前提条件不足。如果不尽快落实到具体的基础权利主体，不尽快确定每个主体的具体土地范围，易引发后续的土地纠纷和证据缺失。土地承包经营权等是法律赋予农民的权利，必须用法律的形式保护农民的财产权利。
虽然当前对于农村土地经营权流转的管理和办法已经有了明确的规定，但在实务中土地经营权流转过程中仍会出现程序上随意流转、合同不规范、合同双方权利义务不明确等问题。比如宁夏红翔林草发展有限公司、平罗县××乡××村村民委员会等土地承包经营权出租合同纠纷案中，案涉平罗县××乡××村村民委员会的土地交付与再审申请人（一审原告、二审上诉人）宁夏红翔林草发展有限公司时，双方未依据合同约定办理交付手续。同时，合同没有明确说明土地的交付条件，导致无法区分红翔林草公司实施的土地整治、渠道修复等工程是代为履行红翔新村村委会应当履行的义务，还是为红翔林草公司自身经营需要而对承包土地改良等进行的经营性投资，合同双方权利义务不明确，因此村委会是否应分担土地平整款是不确定的[2]。
（二）基层政府在实务中职务履行引导不足
乡镇政府在主导合同的签订、履行及相关工程的实施过程中，职能的履行行为不是参与合同或债务加入，而是提供生产、工程和资金等方面的支持，引导农业企业正确参与土地承包经营权流转，放活经营权。
比如在上文提到的案例中，红崖子乡政府为引入农业企业，规模化集约化发展当地农业，主导签订了宁夏红翔林草发展有限公司和平罗县××乡××村村民委员会的土地经营权流转合同，并主持了合同的履行和相关工程的实施。由于相关政策支持，乡政府作出签发多种红头文件等行为为该公司提供便利，但是，此类行为仅是职能履行行为而非该企业理解的债务加入行为。
基层政府自身对相关规定和程序的了解和执行不足容易导致农村土地经营权流转合同纠纷。同时，基层政府负担着一线的协调村委会和农业企业土地流转、当地农村土地大规模集约化农业发展的职责，合同签订后工程开始实施并不意味着职责的结束。政府的政策支持不能局限在引入企业和提供资金补贴，相关流转程序的引导、为合同签订履行提供法务咨询服务和工程开始前后的调查等隐形职责同样重要。
（三）农村土地商业化趋势扩大
虽然大部分城市的空间发展仍有一定潜力，但是城市发展并不是靠盲目扩张城市用地面积。不符合城市经济水平和公共服务空间地盲目占据大面积农村土地来控张城市空间，不仅不能提高城市原有的经济水平、吸引民间资本投资，还会徒劳地提高政府的财政支出，在一定程度上抑制现代化农业产业园建设和农村土地流转，不利于城乡融合发展。
广东省是我国的经济大省，城市经济发展的同时带来了城镇发展边界不断向外扩展，过快的城乡融合过程中大量农村土地被转为城镇建设用地。饱和化后的城镇继续占领或包围农村土地，这严重威胁到区域粮食和重要农产品安全供给，步步逼近耕地保有量红线。农村土地商业化趋势扩大，土地经营权流转不能紧紧被资本裹挟，优化农村土地空间布局和发展农业农村是更艰巨更繁重的工作。
《农村土地承包经营权流转管理办法》第四条中就有明确规定：土地经营权流转应当因地制宜、循序渐进，把握好流转、集中、规模经营的度，鼓励各地建立多种形式的土地经营权流转风险防范和保障机制。
（四）土地流转两极化
我国的经济发展不均衡，地理环境差别较大，导致农村土地经营权流转呈现两极化。经济层面，资金充足、与城市链接紧密的农村更容易政策优先倾斜，当地政府也可以提供较多的资金补贴和投入保障，此外，此类农村与城市的链接更为紧密，是城乡融合发展的深度参与者；经济条件较差的地区往往伴随着劳动力人口流失、土地观念更重等情况，即便是有大规模的土地流转集中，当地农民也有可能因个人顾虑和经济原因留下少量土地自己耕作，导致流转地包围自耕地的“碎片化”现象发生。在平原和低山丘陵地区，土地适宜发展大规模机械化集约型农业；在山区和丘陵地区，由于自然地形原因导致碎片化难以形成集约化大规模生产模式，流转土地碎片化、流转规模较小等严重阻碍了农业大规模集约化生产。
以广东省为例，在项目倾斜支持和试点先行的前提下，政策集束向大户倾斜，小户则被边缘化。例如珠江三角州地区经济发展充分，工商企业数量多、实力强，是我国经济水平最高的城市集群之一，因此农业用地少但流转集约程度高、生产技术和生产力水平较高，现代农业转型较快、农民收益得到有效提高；但是，在粤北山区和南方丘陵地区等地的农村人才净流出、农业空心化现象严重，由于经济较差，导致劳动力和生产资料向省内珠三角等经济发达地区转移，不仅不利于当地的工业和第三产业经济发展，也导致了耕地闲置撂荒、劳动力流失等一系列严重影响农业基础条件的状况，农村土地经营权流转也更难发展。
三、农村土地经营权流转问题的对策
以政府为代表健全农业专业化社会化服务体系，能够将程序和内容方面的隐患最大程度地减少，同时将服务下沉，有利于扎根基层为土地承包经营权人和土地经营权人做好兜底保障。放活土地经营权的目的是赋予农民更充分的财产权益，但不能盲目地资本化土地流转，刻意追求高经济收益而忽视了当地的农业发展和农民的财产权益，应当在结合本地的实际情况和当地农业特色做出具备自身优势的农业发展规划的情况下，差异化促进农村土地经营权流转。各地农村发展差异较大，因此更需要维护农村集体经济组织和利害关系人的合法权益，增加农民收入，提高农业社会化服务水平。
以广东省为例，是因为广东省属于我国改革开放的先锋地区，在农村土地经营制度改革上也处于领先地位。因此，广东省农村土地经营权流转先试先行，较全国而言参与面更为广泛，参与度也更为深入。由于支持各地探索、创新土地流转模式，经验相较于改革较晚地区更加丰富，在此条件下，广东省的土地经营权流转问题更具有代表性、前瞻性。
（一）以政府为代表健全农业专业化社会化服务体系
建立健全农业专业化社会化服务体系，是将现代化的农业生产体系、产业体系、经营体系深度构建的重要途径，是将土地、劳动力、信息、科技、资金等生产要素深度融合并投入农业产业的基础和保障。政府引导建立健全农业社会化服务体系，能够保证土地流转最大限度地利用好当地资源，顺应农业发展和社会发展规划。同时，政府也为土地流转守好“底线”、做好保障，做到推进乡村振兴的同时确保粮食和重要农产品供给，维护好农村土地经营权流转规范化。
在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村振兴责任制实施办法》中就明确了各级政府的乡村振兴工作机制，坚持农业农村优先发展。
广东省在2019年已发表《广东省人民政府办公厅关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》的文件，文件指出，为深入实施乡村振兴战略，深化农村土地制度改革，解决我省农村承包地细碎化问题，就加快推进农村承包土地经营权提出健全流转管理服务体系，加快建立健全农村产权流转管理服务平台，推进市、县、镇平台信息互联互通的意见。
（二）流转模式差异化
乡村振兴的实现离不开因地制宜选择合适的发展道路，农村土地经营权流转也不能忽视当地的实际情况。《乡村振兴责任制实施办法》指出：乡镇党委和政府要“一村一策”加强精准指导服务，组织编制村庄规划，抓好乡村振兴资金项目落地、重点任务落实。
以广东省为例，国务院关于《广东省国土空间规划（2021—2035年）》的批复中就指出，系统优化国土空间开发保护格局，发挥比较优势，优化主体功能定位，完善差别化支持政策。在土地流转发展较快、土地流转率较高的南粤地区，主精细农业，扶持建成一批有特色、有影响力的“乡村振兴示范带”，促进城乡融合发展；在因自然条件导致土地碎片化、土地流转率较低的南方丘陵山地，规划中侧重于筑牢国家生态安全屏障，自然保护和生态整治是侧重点。
因此，农村土地经营权流转并不是盲目的越多越好，各地加快流转土地经营权、发展现代农业和特色农业的方式方法应当尊重差异化的客观条件，在吸取试点的经验前提下找到适宜本地区发展的道路，立足当地的地区特色和农业资源特色发展适合当地的现代农业。
（三）保障农民财产权益
《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中指出：“赋予农民更加充分的财产权益。深化农村土地制度改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权，让农民更多分享改革红利……探索建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”
土地承包经营权不仅仅保护农民对土地占有、使用、收益、从事农业生产，在某种意义上更是农民的财产性权益，放活经营权以做到“以地生财”。更重要的是农民在生产方式改变后——即不断提升农民的农业生产装备系数、资本系数、技术系数——在提高农业生产力的基础上，能够发展以种植业、畜牧业、林业等为基础的下游产业，提高农产品附加值，并由此拓展农民的就业方式，提高农民的劳动所得，让农业农村农民步入发展的快车道。流转来的大面积土地走向现代化发展道路、支持新产业新业态的现代农业企业发展，并且让农民获得实际利益，才能提高农民的生产积极性，吸引更多的农民和返乡创业者在农村这片广阔的天地大胆作为，才能切实推动新农村建设和农业专业化现代化，助力乡村振兴。
参考文献：
[1] 李平洲，我国家庭农场农地财产权完善研究[J]，乡村科技·农业经济，2020年1月，第14卷第2期
[2] 宁夏红翔林草发展有限公司、平罗县××乡××村村民委员会等土地承包经营权出租合同纠纷民事再审民事判决书（2021）最高法民再363号2022-07-01