引言
“十三五”期间，经济人口快速增长，城市扩张加速，对土地资源需求日益加大，生态、耕地空间受到挤压，为守好生态、粮食安全底线，国土空间规划划定三区三线，明确了城市发展新增规模上限，土地指标缺口在很大程度上也激化了城市发展与建设用地“后备资源”稀缺的矛盾，“要素瓶颈”对经济发展的约束作用显现。同时，受近些年发展阶段和国际形势内外因素影响，经济人口增长趋势变缓，人民群众对房地产预期减弱，土地市场环境低迷，开发商积极性不高，招商引资不理想。目前，土地资源紧缺和招商引资困难是新时期城市发展所面临的最大挑战，而土地储备作为政府调控土地市场运作的主要手段，需及时调整工作思路，以突破新时期城市发展的双重困境。
一、规划概况和意义
1.1土地储备发展历程
改革开放以后，中国城镇化进程快速推进，随着社会经济的发展，城市规模不断扩大，大片城郊土地纳入城区范围，为规范征地拆迁过程中的资金运作，维持土地市场秩序，土地储备机制应运而生，以达到公共政策目标、抑制投机、平稳地价的目的。
1996年，上海成立了我国第一家土地储备机构——“上海土地发展中心”。1997年，杭州市成立“杭州市土地储备中心”，运行效果突出，其经验和成果在“全国集约用地市场研讨会”上广泛推广。
2001年，国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》，推行试行收购储备制度，同年，宁波市响应国家要求，成立宁波市城市土地储备中心，并出台《宁波市城市土地储备办法》。
2007年，国土资源部、财务部、中国人民银行联合印发《土地储备管理办法》，由国家层面立制开始规范土地储备管理行。2009年，宁波市市政府印发《关于加强土地储备资源统筹规范土地储备出让管理工作的通知》，强化了土地储备的市级统筹。
2012年，国土资源部等四部委联合印发了《关于加强土地储备与融资管理的通知》，加强了土地储备管理规范。2013年，宁波市市政府印发《关于进一步规范和加强我市土地储备工作的意见》、《关于建立土地储备“一库四计划”制度的实施意见》，首次将土地储备列入市对各县、区的目标考核。
2018年，宁波市人民政府、办公厅分别印发《关于优化城市发展相关管理体制强化市级统筹的若干建议》、《关于印发优化城市发展相关管理体制配套政策的通知》，提出统筹市六区经营性建设用地储备出让，试行“一个口子进，一个口子出”管理体制。
2022年，宁波市自然资源和规划局印发《关于进一步落实土地储备出让统筹管理工作的通知》，建立全市统一的土地储备出让管理机制，进一步明确土地储备出让相关工作细节与内容。
土地储备发展近二十多年来，体系已基本成熟，但面对新时期城市发展僵局，亟需探索新的编制思路，破解土地空间资源难以为继的深层次矛盾。
1.2新时期的意义
早期的土地储备是落实城镇化的重要手段，在人口转化、产业发展、科技进步、文化交流等方面起到关键作用，推动了“城镇化”的发展。但随着城市“摊大饼”式的发展，生态、农业空间不断被挤压，人居环境品质下降，经济发展活力不足，反向抑制城市的发展，人类发展需求和土地资源紧缺性中的矛盾已然成为城市发展的重大阻碍。
新时期下，土地储备应调整工作思路，由谋求增量扩张转变为推动存量盘活，通过低效用地收储再开发的方式，拆旧建新与改造提升并举，提升土地利用效率，实现区域发展均衡、板块功能完整，成为推动城市社会经济发展的“引擎”。
二、土地储备现状
“十三五”期间拥有大量优质企业资源，但土地资源稀缺，市场环境供不应求，且原有储备资源枯竭，土地运作中优先将可供储备的资源纳入土地储备库，待招商引资工作落实后，再择优进行土地供应，在新时期环境下，镇海区土地储备工作模式有所转变，面对招商引资的巨大压力，镇海区采用供储结合的工作模式，实行土地储备与供应滚动管理，维持土地储备库总体保持稳定。
三、土地储备的困境
3.1土地资源来源单一
土地储备过度依赖新增，存量空间利用不足。土地来源单一，进几年已供应地块中，新增建设用地规模约占七成，而存量占已建成区约四成，城中村、低效工业、老旧小区“插花式”零散布局，低效存量用地不易识别，城市空间开发碎片化，整体土地利用效益低下，缺少大区块、成组团的整体性统筹谋划，致使农转用、拆迁清零工作难以实施，相关工作推进缓慢。
3.2资金运转动力不足
土地收储成本收益“倒挂”，资金运转难以为继。收储成本过高，在前几年房地产市场需求旺盛的环境下，土地供应收益可观，成为政府财政主要来源之一，由于政府财政对土地出让依赖性和市场主体的逐利性，土地价值水涨船高，收储成本不断加码，融资风险加大，致使土地储备机构面临日益增加的土地收储资金压力和收储能力瓶颈。如今，土地市场低迷，成本与收益已出现“倒挂”现象，财政缺口放大，融资风险加剧，市场形势的低迷和不确定性导致征迁工作积极性不高。
3.3土地供給难以匹配
土地市场招商引资困难，优质产业项目缺乏。项目匹配度低，因房地产市场低迷，供给重点转移至产业项目，但目前产业用地供给门槛低，相关产业项目虽稳步推进实施，以项目为主导的开发模式易与城市规划偏离，导致对产业项目的效益、类型评估深度不足，未能因地制宜进行筛选，不利于上下游产业链构建，反向抑制了土地经济价值。
四、土地储备思路探究
4.1建立责任明确的工作机制
土地储备及供应工作涉及领域广，由单一部门科室难以完成，应在区统一领导下开展，建立由多部门融合组织负责实施。明确从“批征储供用”土地全生命周期管理中的各责任主体，加强上下级以及同级相关部门间的协作，传导延续上位规划和历年储备计划，建立统一标准的在库、出库、拟收储项目库，形成可储备土地“蓄水池”，充分发挥项目库的调节作用，精准掌握土地信息，实现土地资源动态管控，并建立监督机制，确保有序开展做地工作。
4.2创新科学合理的融资模式
做好土地储备项目资金平衡方案，强化土地储备项目全生命周期预算管理，拓宽融资渠道，创新融资方式，防控专项债务风险，实现年度收支平衡，有序推进土地储备计划落实，避免土地。
4.3编制成片统筹的储备计划
改变以往自下而上申报式的计划模式，以上统筹，上下集合的方式，，紧紧围绕围绕地方政府重点发展方向、重大平台建设、重点功能片区、城中村改造、城市重点工程运营等，建立项目准入条件，集中有限资源高质量谋划筛选土地储备项目，提高土地利用率，增强中心城区集聚度。
五、总结
在空间资源紧缺、招商引资困难的大环境下，土地储备计划作为指调控土地资源的一种公共政策，应紧跟社会发展形势，调整工作思路，城市发展亟需从增量主导的外延式发展向增存并重的内涵式发展转变，将工作重心由增量空间转移至存量空间，并将储备关注重点从房地产转向产业发展。
镇海区土地储备计划编制与执行应建立在深度分析土地资源现状的基础上，深度研判城市发展形势，协同城中村改造、征地拆迁、棚户区改造等城市更新工作，有效引导城市更新转型，调动区域发展积极性，保障重大平台建设，为城市发展提供有力支撑。
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