2015年4月1日中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《关于法院推行立案登记制改革的意见》自此“立案登记制”正式确立，法院开始走入有诉必理、有案必立的崭新阶段。法院大门完全向当事人敞开，其可以依法无障碍的行使诉讼权利，加之相关行政机关习惯矛盾转移的特点，将大量案件引入司法程序。虽然行政诉讼解决行政争议具有终局性、权威性、强制性等优势，但也存在周期长、成本高、对抗性强、实质化解难等不足。面对大量涌入案件背后的群众权益保护诉求，政府和法院都迫切需要建构新的争议化解机制，从而力争实现一次诉讼，全面解决的良好局面，避免行政“程序空转”。为此，自2006年以来，最高人民法院多次提出要发挥行政审判在化解行政争议中的作用。尤其自2012年伊始，最高人民法院特别强调“实质性解决行政争议”，并随后出台了有关该方面行政审判的司法解释以及指导性规范文件，旨在把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，助推行政机关依法行政，从源头上预防、化解行政争议，促进行政争议诉源治理。

一、由来：府院联动机制的内涵与功能定位

1.府院联动机制的内涵

早在2014年3月，最高人民法院年度工作报告就正式提出“促进司法与行政良性互动”，鼓励人民法院以多种形式开展府院联动工作。府院联动化解行政争议工作机制，一般简称府院联动机制，顾名思义，即政府和法院共同推动有关事项加以解决的一种体系。具体而言，府院联动机制，是以减少和遏制行政争议为目标，从加强顶层设计、促进行政机关与司法机关协调配合的角度，搭建的机制框架。其核心本质是，通过司法和行政的良性互动，从源头上减少行政争议和行政诉讼，稳妥处理相关法律争议，加快形成服务保障经济社会发展的强大合力。

2.府院联动机制的功能定位

为了有效解决上述困境，最高人民法院适时出台了《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》，明确了多元化解行政争议的总体要求。究其实质就是要“实质性化解行政争议”。即强调在行政争议经过行政诉讼的法律程序后，当事人对于裁判结果予以认可或者对于人民法院经过协调案件处理结果予以满意，争议的状态就此终结。

为了实现这一目标，各级法院纷纷响应，出台各种诉源治理的新招法，现阶段最多的系“府院联动机制”。通过府院联动机制，法院主要坚持以行政审判力量为主，始终坚持调解和解优先原则，主动作为、提前介入、努力从源头上化解组织争议，可以说依然改变了过去了单调的“抓末端、治己病”转向“抓前段、治未病”的新态势。

二、检视：府院联动视角下行政审判职责的路径检视

1.关口前移，实现司法与行政有效衔接

目前府院联动机制主要有两种较为成熟的机制：其中，一种是府院联合建立行政争议调解（协调化解）中心，为协调化解行政争议提供平台的机制。结合各地行政争议调解（协调化解）中心的实施细则或者规定，该中心主要以实质性化解矛盾为己任，以自愿为原则，通过为司法与行政对接提供良好的平台，便于人民法院根据具体案件情况，调动各方资源，有效解决核心问题，最终多元协调化解。另一种是府院联合成立府院联动委员会，把府院联动工作均纳入统一平台运行的机制，通过法院与政府建立的府院联动工作委员会工作机制这一平台，积极发挥行政审判监督人民政府及其行政机关依法行政、保障人民群众合法权益的职能，可以促进行政审判职能的延伸，扩大司法对行政的影响力。

2.良性互动，行政审判职能迸发巨大效能

对于个案而言，适时根据案件的情况，引入诉前程序或者应行政机关的邀请，提前步入行政纠纷环节，配合行政机关加强化解。在调解中，从实质性化解行政争议、促进依法行政的角度出发，通过提出合理化建议，经过层层递进的释法说理，温情化解。府院联动机制下的行政争议实质性化解则是一种相对柔和的纠纷处理方式，能够有效避免诉争问题经过诉讼程序又回到行政程序的“熔炉”，最终实现行政争议的实质性化解。

3.典型案例，聚焦行政审判职能作用

结合检索，目前很多地方法院陆续发布了行政实质性化解的典型案例。紧紧围绕实质性化解行政争议，各个法院通过典型案例的甄选、汇集、宣传，一方面，可以通过案例统一执法思想和司法尺度，特别是对于“新业态”案件，可以起到引领、示范和指导的作用；另一方面，从更高层次来看，典型案例为各级行政机关更新执法理念、各级法院更新司法理念，把握办案规律提供鲜活的范本。

事实上，每一个典型案例都是法治宣传的生动教材，运用这些典型案例加强宣传教育，深入“明法释理”，让人民群众更好的理解法律规定，从具体案件中感受法治精神、增强法治信仰。另外，通过典型案例可以昭示行政审判在新时代中国特色社会主义法治要求的框架下，办理案件所蕴含的法律要旨、政策导向、法治精神。行政机关亦可通过典型案例弄清楚案例背后的深层次问题，进而做到有法必依、执法必严。只有这一思路明晰了，执法水平必然会上一个台阶，最终促进全社会法律意识和法治素养的提升。

（二）府院联动视角下行政审判职责的困境反思

1.结构单一，互动不足

结合收集整理的材料可知，目前府院联动机制在制度保障和人员配备等方面均在尝试阶段，很多地方均按照要求出台了相关文件和规定，但是实效性并未完全显现出来。尤其在行政审判力量不足的情况下，抽调部分审判力量充实到府院联动机制下进行实质性化解，使得行政审判力量更加单薄。加之目前的行政审判专业人才少，工作压力大，而且府院联动涉及的具体问题纷繁复杂，应该确立能够高效发挥专业人才能力的制度，确保府院联动产生优质效能。

2.维度不明，助力有限

开展具体联动工作时，相关部门以法院作为解决问题的最后屏障，仅仅依靠法院。对于法院的意见或建议不能及时予以讨论形成最终的方案。其习惯拖延解决，期待法院主导，从而减少其主责。而府院联动机制并未表明人民法院是主导地位，恰恰相反，是“协从者”。如果府院从“积极参与”转向“全面主导”，不仅会影响法院诉讼角色和功能制度构造，亦不能充分发挥司法裁判在践行司法公正和司法效率的作用。但法院若从终端裁判者变成一线执法工作者，基于司法资源的有限性，无法消解大量矛盾非诉纠纷，必将导致司法公信力大大降低。因此，人民法院要始终保持司法的谦抑性，以专业的态度及能力赢得政府的支持和尊重，进而真正实现建立府院联动机制的根本目的。

3.认识不够，动能不强

府院联动机制下的实质性化解行政争议，目前均属于积极探索阶段，正因如此，很多人对行政争议实质性化解工作的重要性认识还不够。尤其对基层院来说，大量的行政案件汇集于此，甚至可以这样说，行政争议实质性化解工作要做实做强，是其根和魂。故此，行政争议实质性化解工作需要进一步规范，切实提高认识。

三、展望：明职责、强职能，积极构建更加完善的府院联动大格局

1.聚焦重点，大力宣传，营造良好氛围，助推纠纷圆满化解

府院联动机制现已基本明确，但是当事人对其并不了解，甚至说陌生，而且当事人和行政机关长期、多次的接触，已经对其不信任，如果在其不清楚流程的情况下，势必产生逆反心理。为此，应当加大宣传力度，营造“依法和解，法助人和”的审前和解文化氛围。例如在审前和解中心办公室等场所设置流程图、宣传画、标识牌等，帮助当事人了解审前和解的功能和优势，提升认同感和信任度；通过新闻媒体及法院自媒体宣传审前和解做法和成效，增进社会理解与支持。

2.依托行政审判力量积极构建行政争议调解前置程序，推动矛盾化解

首先，明确府院联动机制的基本原则，树立鲜明机制导向。即应当以坚持党的领导确保正确政治方向，以坚持依法办事切实维护群众合法权益，以坚持分工负责有效做到府院各司其职，以坚持沟通协调不断增强整体合力，以坚持公正高效着力提升解纷实效，为实质性化解行政争议奠定坚实基础。其次，聚焦重点问题，制定务实举措，主要针对矛盾纠纷提前预防、就地化解，强化诉源治理，确保解纷工作取得扎实成效。再次，健全府院联动的工作机制，强化统筹联动，进一步强化府院联动下的信息共享、协调化解、业务培训等机制，通过力量联合、数据联通、风险联控、社会联治，着力打造府院联动新格局，有效促进行政争议实质性化解。最后，强化联动保障，确保有效落实，可以通过定期召开年度会议通报、评估有关工作进展，召开专题会议会商研究重大敏感案件协调化解、亟需统一规范的行政执法等相关问题，强化日常协调联络，深入推进各项联动机制常态化运行。

3.搭乘“数字化快车”，实现诉前、诉中、诉后全覆盖

首先强化诉讼引导机制。即健全完善的诉讼服务中心法律咨询和导诉服务设置，诉前开展好诉讼引导和诉讼风险告知释明。充分利用好当前智慧法院建设关于“大数据”“互联网+”“人工智能”等现代技术，继续推进诉讼服务大厅、诉讼服务网络、12368热线、智能服务平台等建设，为人民群众依法行使诉权提供优质、便捷、高效的诉讼引导与服务。尤其针对当事人对法律条文理解有偏差，以耐心的讲解、专业知识的传授，多角度的释法说理，对于不符合法定条件的起诉，必须向当事人解释清楚，做好指导和释明工作，在切实保障其诉权的同时，力求减少法院办案压力。其次，在立案后审理中，人民法院一方面继续加强指导和释明工作，尤其是裁驳案件，避免当事人走上茫茫信访之途。同时积极推行案件繁简分流机制，力争提高办案效率，节约司法资源，尽量减少当事人诉累。

结语

新时代赋予行政审判更加艰巨的历史使命，也为行政审判的发展提供了广阔的发展机遇和空间。人民法院应顺应时代的要求，以助力法治政府建设和实质性化解行政争议、参与社会综合治理为着力点，以建立完善府院联动机制为路径，对行政审判制度大胆探索和创新，最终开启府院良性互动的新篇章和行政审判职能的新路径。

参考文献

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