一、引 言
金融监管当中公权力监管与被监管者权利的冲具体表现为公共利益与个人利益的冲突。与更加强调金融自由的域外相比，我国的金融监管法律体系更加强调对于公共利益的维护，但因为缺乏限制金融监管的监管原则，导致法律中的“公共利益”条款存在被滥用的风险。但由于对公共利益概念的界定从来都是一个模糊性的、不确定性的，且只能在具体个案中才能被感知认识到的。金融监管的行为是否符合公共利益往往只能由监管者来判断，但将公共利益的判断置身于监管者的主观判断是存在极大的权力滥用的风险。在此过程中，金融监管有必要借鉴公法研究领域当中的比例原则。然而，行政比例原则是否可以适用于我国的金融监管，仍然存疑。因此，应当首先明确金融监管的法律性质。
二、金融监管的法律属性
金融监管措施是一个金融学上的概念，对其金融予以监管的认识首先并不直接来自于行政法上的行政监管认识。金融监管措施与行政法上有关具体行政行为类型的规定明显分别属于不同的思维逻辑和话语体系。单从我国现行的定型化行政行为，都无法找到可以覆盖金融监管措施的行政行为类型。虽然金融监管行为无法在行政法上，予以明确的行为界定，但金融监管行为在法理上应当被认定为行政行为。
（一）金融监管机构的行政主体地位
中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会是我国负责金融监管的机构。在法律地位上，中国人民银行是国务院的组成部门之一。中国证监会是国务院直属的正部级事业单位，职权来源于国务院授权。中国银监会是国务院直属正部级事业单位。在这三个机构的地位中，中国人民银行应当属于行政机关；中国证监会和中国银监会的性质属于法律授权的组织。因此，我国的金融监管机构具有行政主体的地位。
（二）金融监管行为的行政性
在我国，金融监管机构与被监管机构的关系是一种典型的上下之间的权力服从关系，其主要特征为领导与被领导。虽然，在我国行政法中金融监管措施并不是一种独立的行为，但金融监管行为体现国家行政权意志，是直接或间接的国家管理活动。面对个人利益与公共利益失衡的困境，要求我们从金融监管的目的和本质出发，承认金融监管行为的行政性，进而要求金融监管应当遵循行政法当中的正当程序，平衡公共利益与个人利益。
三、比例原则
（一）比例原则的内涵和功能
所谓比例原则，具体而言包含下列三个原则：适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。所谓，适当性原则意为行政机关在实现行政目标时，应当采取可以有助于目的达成的行政手段。必要性原则是指，当行政机关在实现行政目标时，行政机关必须采取对人民侵害程度最小的一种手段。所谓狭义比例原则，指的是行政机关采取的行政手段对人民权利的侵害与行政手段所要实现的公共利益之间应当具有大致相当的平衡
1. 控制公权力
在比例原则的要求下，行政机关对公民权利的限制应当仅仅局限于实现一定公共利益的必要上，因此，在行政机关被迫选择行政手段对公民权利进行限制的时候，应当优先考虑对人民权利损害最小的手段。因此，在我国金融监管作为一种国家行为理应遵循比例原则的要求。在金融监管当中，比例原则是控制并检验金融监管机关规范行使裁量权的核心手段，要求金融监管机构权力的行使必须是为达成合法目标所采取的手段。
2. 公共利益与个人利益的平衡
在实际法律规范中，无论是立法者或者执法者都是难以预先明确法利益之间哪个具有优先性。因此在实际的判断中，对价值顺位的排序和利益判断必然是一种主观判断，判断者会根据不同权利之间的重要性、价值实现的紧迫性与利益之间大小的情况，在当时当地的情况下进行判断取舍。比例原则应用于金融监管最重要的价值就在于在公共利益与个人权利的利益衡量中，提供相对客观理性指引，以避免“灰色空间”的存在。
3. 规范司法权力运行
在面对人民法院处理金融监管机构以“公共利益”条款为由，采取争议监管行为时，比例原则有助于建构该公共利益条款与立法所要求实现的目标之间的关联，赋予公共利益条款更加鲜明和具体的内容。通过对过比例原则的运用，要求裁判者也必须有条理地说明以证明裁决的正当性，这无疑有助于加强法官责任。因此从广义上来说，比例原则一方面为可以有效帮助司法权对金融监管权的合理使用提供借鉴帮助，另外一方面也使得司法权力的运行更加规范，实现了双重制约的效果。
（二）比例原则的操作模式
比例原则的基本模式包括：首先，行政手段有助于行政目的的实现，两者之间具有合理的联系。其次，在众多可能实现目标的手段当中，必须选择对公民权利限制较少的手段。最后，“狭义比例原则”要求，手段所实现的公共利益与被损害的个人权益之间具有一定的比例，基于手段所实现的公共利益至少不能少于被牺牲的个人利益。另外，对是否符合比例原则的审查首先需要有目的的合法性、合理性审查。在适用比例原则审查之前，需要审查手段所欲追求目的的合法性、合理性。只有行为目的通过了合法性的审查，才可有可能继续进一步审查争议手段与目的之间是否具相应的平衡关系。如果行政手段所要实现的行政目的本身就不合法、不合理，根本就无须进一步审查手段与目的之间的关联。因此，行为目的本身的合法性、合理性，是比例原则三阶段审查的前提要件。
四、比例原则为什么能够应用于金融监管
（一）金融监管改革方向的要求
在2008年的全球性金融危机过后，人们已经意识到，仅仅依靠市场的自我约束是不足以平衡企业获利与风险管理的关系，对企业风险投机行为的抑制只能依靠政府的有效监管和约束。因此，加强行政金融监管、促进金融秩序的持续稳定、避免金融行业发生系统性危机，成为了当下国际金融监管变革的总体方向。当前，从规则性监管到原则性监管，是全球范围内金融监管改革的主要趋势。规则性监管指的是，基于法条下的合规监管，具有较强的明确性、针对性，但是自由裁量权空间较小。所谓原则性监管，是指相比较于具体手段而言，监管者更加倚重原则并注重结果的实现，更加依赖高位阶的规则作为带动我们实现监管目标的一种手段，具有更强的灵活性、柔和性和实用性。在原则性监管模式的改革过程中，出于控权限权的目的，比例原则是急需作为更上位的原则被及时确认，以解决原则性监管模式可能引发的公权力滥用。
（二）金融监管当中利益平衡的要求
金融监管部门在进行金融监管的过程也必然是要围绕维护公共利益的这一根本目的。然而，“公共利益”内容上的模糊性，又是极其容易被过度解释的，这又会导致为实现公共利益的手段与被监管者权利发生摩擦，产生权利的冲突。因此，将比例原则应用于金融监管中，可以为金融监管部门进行衡量公共利益与被监管对象权利之间重要性大小的工具。
综上所述，金融监管领域引入行政比例原则是具有必要性的，也是具有一定的可行性的。实现金融监管权力的有效控制，提高金融监管的能力，更加充分地平衡金融监管中涉及的公共利益和个人利益。
参考文献：
（1）张晓朴 .互联网金融监管的原则:探索新金融监管范式[J]. 金融监管研究 2014年第2期
（2）沈开举 , 程雪阳 . 比例原则视角下的社会管理创新 [J]. 现代法学 2012第2期
沈伟杰.论金融机构的穿透式监管 [J]. 山东行政学院学报 2019年第1期
作者简介：李东原（1997.9-）男，广东中山人，研究生，研究方向：宪法学和行政法学。
