2015年，《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（已废止）出台，决定在吉林等部分省市部署开展改革试点。2017年，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，明确要求在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。2019年最高人民法院发布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，作为生态损害赔偿制度落地的诉讼支撑，规定了生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的裁判顺位与裁判衔接，似乎暗含着二者融合的潜在可能性。加之二者诉讼目的高度一致性、二者诉讼范围不明确所导致的部分重合性以及传统侵权归责理论指导下的责任形式的同质化，生态环境损害赔偿诉讼独立于环境民事公益诉讼的理论正当性和实践必要性需要进一步阐释。
一、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的冲突
生态环境损害赔偿诉讼的主要裁判依据为最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，环境民事公益诉讼的主要裁判依据为《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，下文主要基于上述司法解释，分别从诉讼范围、诉讼主体、裁判结果进行两诉冲突的梳理。
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定环境民事公益诉讼针对的是（可能）损害社会公共利益的一切污染环境、破坏生态的行为；而《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第一条规定生态环境损害赔偿诉讼只能针对突发环境事件、部分功能区的环境污染、生态破坏的行为提起诉讼。最高人民法院对环境民事公益诉讼的受案范围作了更广泛的规定，甚至可以说生态环境损害赔偿诉讼的受案范围可以被涵盖其中。从受案范围看，确立了民事环境公益诉讼，且受案范围足以满足现阶段维护社会环境公益的实践需求的情况下，另外设立生态环境损害赔偿制度的必要性备受质疑。受案范围的相似性同样意味着诉讼被告人的相近性。而且，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》同样规定了，“修复生态环境、赔偿损失、停止侵害”等民事责任。受案范围具有包含性，责任形式相同，但是却另行增加诉讼主体，即在有关组织或者人民检察院对污染环境、破坏生态的行为提起诉讼后，是否有必要另设政府部门作为原告另行提起生态环境损害赔偿诉讼。仅从制度层面出发，于环境民事公益诉讼之外，另立生态环境损害赔偿诉讼不利于提升司法效率。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第17条、18条、19条，规定了两诉冲突时法院审理的前后顺序以及存在“同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害”情况的“补充诉讼”制度。给人一种，两种制度源出一处，可互相替代的错觉。
出于维护法制统一、提高司法效率的目的，诉讼制度设计必然在程序以及责任形式上有一定程度的相似特征。对于两种诉讼制度的比较应该从诉讼制度本源的诉权以及作为诉权基础的基本权利出发，于生态环境损害赔偿诉讼制度而言，应从其诉权来源的正当性出发，进而明确其作为独立制度的定位。
二、生态环境损害赔偿的性质
《改革方案》规定生态环境损害赔偿诉讼的主体为省、市两级政府，理论界大多认为，“确立省、市两级政府为生态环境损害赔偿权利人的依据主要是《宪法》、《物权法》关于自然资源国家归国家所有的有关规定”[1]。环境保护部发言人答记者问时，表示“社会组织提起环境公益诉讼和政府提起的生态环境损害赔偿均为生态环境损害赔偿制度的重要内容，并不冲突，政府侧重于对国有自然资源的损害提起索赔”[2]，该表述与学界上述观点不谋而合。但是，关于生态环境损害赔偿的性质至今尚无定论，主要有“国益诉讼说”、“私益诉讼说”、“公益诉讼说”。
“国益诉讼说”认为，特定行政机关以国家对自然资源的所有权为诉权基础提起诉讼，代表的是国家利益。“私益诉讼说”认为，省、市政府提起生态环境损害赔偿诉讼是以国家的名义行使自然资源所有权，其作为诉讼原告与生态环境损害赔偿案件有直接关系，这与私人基于所有权受到侵害而提起侵权诉讼别无二致，因此，生态环境损害赔偿应当认定为私益诉讼。“公益诉讼说”认为，由于生态环境损害赔偿的诉讼目的是为了维护社会公众利益，救济的是社会环境公益，认定生态环境损害赔偿的性质应该从诉讼目的出发，即该制度本质上属于公益诉讼。
(一)从环境法益到制度法益
环境法主要关注的环境问题包括环境污染和资源破坏两类，分别对应的法益为生态利益和资源利益。生态利益体现出公众性和整体性的特点；资源利益基本上体现为经济利益，可以通过私法的所有权制度等进行确权，如果是满足社会大众的良好环境需求时则体现出整体性。因此，作为整体法益的环境利益，就同时兼具公益性和私益性的双重属性。[3]
关于资源利益的保护主要体现在发挥资自然资源物的效能，通过赋予自然资源以物权进行保护，更多的体现为一种私益保护；关于生态利益保护主要体现在环境污染防治方面以及一些特殊的生态利益，例如自然保护区等，整体上呈现出分散的特点。从这个层面来看，我国对于环境生态法益的保护有待加强。
《改革方案》规定的生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成环境要素和生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。从上述规定分析，《改革方案》对“生态环境损害”作出此种表述，说明生态损害赔偿制度的改革，主要目的不是保护国家所有的自然资源的经济利益，所保护的是环境要素及其所构成的整体生态系统，要保护这些自然资源所产生的环境价值。换言之，该制度所保护的法益侧重于生态利益。
“国益诉讼说”“私益诉讼说”仅关注到了，作为生态环境赔偿诉权基础的自然资源所有权，忽视了该制度对于生态环境利益的保护。而且，基于传统二元论建立的侵权诉讼，要求提起诉讼必须有诉权支撑，只能将自然资源所有权作为自然资源生态利益的权利载体，并以此作为诉权基础。我国法律规定的自然资源所有权，除了国家所有权之外还有集体所有权；另外空气、阳光等作为索赔的生态要素之一，我国法律并未对其权属作出明确规定。由此引发，将自然资源所有权作为省、市政府提起生态环境赔偿诉讼之诉权，是否限制了集体对其拥有所有权的自然资源的环境侵害诉讼资格，另外，涉及所有权不明确的生态要素的索赔诉讼的于现行法相悖。最为关键的是，自然资源所有权作为物权，侧重于维护自然资源的资源利益，显然不能覆盖诸多环境要素及其生态系统的生态利益。
(二)维护环境公益的生态环境损害赔偿
广义的公益诉讼，与私益诉讼相区别，公益诉讼的目的在于主持社会正义、维护国家利益和社会公共利益，是现代社会中公民共同行为的有机组成部分。[4]从这个意义上来看，我国的环境公益诉讼主要有四种形式，一是由社会组织提起的环境民事公益诉讼；二是由人民检察院提起的环境民事公益诉讼；三是由海洋主管部门提出的海洋生态环境损害赔偿诉讼；四是由省级、市级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼。[5]首先，四种诉讼在维护生态环境的公共利益方面具有一致性；其次，四种诉讼均是由环境破坏行为引起；最后，四种诉讼的责任承担形式具有相似性。对于生态环境损害赔偿诉讼，既要看到其本质依然是广义上的民事公益诉讼，[6]而且与《海洋环境保护法》规定的海洋生态环境损害赔偿诉讼近似，省、市级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼是特殊的环境民事公益诉讼。
三、生态环境损害赔偿制度的独立价值
《改革方案》规定的追究生态环境损害赔偿责任主要有2种：发生较大及以上突发环境事件的；在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的。与环境民事公益诉讼相比，生态环境损害赔偿诉讼对其适用范围做了更为细致的规定，这也是对生态环境损害赔偿进行制度定位的前提和基础。
就突发环境事件而言，即使没有生态环境损害赔偿，也可以通过环境侵权私人诉讼、环境公益诉讼等现有制度进行追责。根据以往发生的重大突发环境事件而言，政府必然要发挥居中协调的作用，除了对事件定性、上报，更重要的是阻止不利环境影响扩大的同时组织受影响群众的救援和疏散。从参与程度看，政府全程参与应急响应到组织救援协调，对于事件发生的前因后果、影响规模等实际情况的了解、掌握具有先手优势，同样也能在第一时间固定证据。相比于检察院、社会组织事后进行调查取证再行提起环境民事公益诉讼，更有利于节省司法资源，因为调查取证环节的指向对象依然是作为“亲历者”的政府部门。从责任追究的角度看，处理突发环境事件，除了后期的生态修复等费用，前期的应急处置、救援等费用更具急迫性，这些费用往往由政府垫付，虽然可以进行事后索赔，但是涉事企业再支付赔偿、行政处罚、环境修复等费用后，往往无力支付政府垫付款，导致“以罚代赔”的现象普遍出现。
生态环境损害赔偿的磋商制度，为处理突发环境事件的省、市政府范围与涉事企业交涉“清除污染费用、生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用”提供了合法渠道。通过磋商，可以由涉事企业现行垫付前期费用，让“环境有价，损害担责”贯穿于突发环境事件处理的始终，真正落到实处。
就主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生的环境污染、生态破坏事件而言，不同的功能区具有不同的作用，“重点生态功能区负责保障国家生态安全和增强生态产品供给，禁止开发区担负保护国家文化资源和珍稀动植物基因资源的作用”。[7]从《全国主体功能区规划》序言来看，制定主体功能区规划，是为了“明确开发方向，规范开发秩序”，“有利于制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系”。各地区政府作为规划的组织、实施者，对于重点生态功能区、禁止开发区建立了相应的监测制度，能够较早发现功能区的环境污染、生态破坏事件；作为各地区开发的规划者，对于重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件首先负有监管责任。所以由省、市政府负责生态环境损害侵权有利于环境污染、生态破坏事件的生态环境损害追责的迅速启动，从而最大限度地控制和挽回不利的生态环境影响。这种制度安排既具有时间顺序的考量，又具有内在的制度动因。
结语
生态环境损害赔偿制度作为新时代生态文明建设的重要一环，其制度设计之初就包含着相应的政策选择和制度优势。新制度与海洋生态环境损害赔偿诉讼制度一样具有其独立价值，探索其与现有制度如何实现有效接洽，进而实现新制度和现有制度因诉讼制度的构造造成的诉权冲突的和谐，发挥生态环境损害赔偿制度的制度优势，如此方能更好的服务于生态文明建设的大局。
参考文献
[1]史玉成:《生态环境损害赔偿制度的学理反思与法律建构》，载《中州学刊》2019年第5期，第85页。
[2] 新华网.环保部有关负责人解读《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(2015-12-03)http://news.xinhuanet.com/2015－12/03/c_1117349597.htm．
[3]史玉成：《环境利益、环境权利与环境权力的分层建构——基于法益分析方法的思考》，载《法商研究》2013年第5期，第50 页。
[4]吕忠梅:《环境公益诉讼辨析》,载《法商研究》,2008年第6期,第133页｡
[5]王旭光:《论生态环境损害赔偿诉讼的若干基本关系》,载《法律适用》2019年第21期，第18页。
[6]李浩：《生态损害赔偿诉讼的本质及相关问题研究——以环境民事公益诉讼为视角的分析》，载《行政法学研究》2019年第4期，第58页。
[7]李树训：《生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼竞合的第三重解法》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2021年第5期，第55页。
作者简介：李永威（1998-），男，汉族，河南周口人，硕士研究生在读，研究方向：经济法学。
