引言：
建设高质量的农田是确保国家粮食安全和促进乡村发展的关键措施。自从确定了建设高标准农田的目标以来，我国一直积极采取措施，重组机构结构，实施有效的规划与管理，并出台相关的政策措施，为实现高标准农田的发展奠定坚实的基础。近年来，高标准农田建设受到“多头管理”、监管体系需要改革、社会参与度低、建设效果欠佳、“重建设、轻管护”等多重挑战。随着国家机构的重新调整和农业建设的职能整合，有必要进行更加全面、系统的研究，以便为实现高质量的农业发展提供有效的监督管理机制。
一、多中心治理特点
（一）治理主体应具有多样性
政府、市场、社会团体、公民等都应该成为公共事务的管理者，他们的角色应该保持均衡，并且在管理过程中拥有积极性和发言权，从而充分发挥自主性力量在公共事务领域的基础性作用。通过让多元治理主体自由参与社会治理，可以大大提升公共事务的管理水平和物资供应的效率，从而实现更高的社会发展目标。
政府要转变角色和治理模式
多中心治理理论强调政府不应该仅仅成为公共事务的唯一治理主体，而应该转变其治理方式和角色，并且不主张政府完全退出治理活动，以便更好满足公众需求。
治理主体之间要保持互动
为了有效地管控公共事务，多方参与者必须建立有效的沟通桥梁，从而更好地表达各方利益，所以，必须建立一个完善的信息传递机制。同时，各方应该加强协作和监督，以促进决策的科学性和民主性。
二、高标准农田建设监督管理机制现有困境
（一）农田建设部门监管机制不完善
过去，在高标准农田建设的过程中，采用了多种不同的组织模式，包括垂直管理和多层次管理，除了涉及到省、市、县、乡等多级政府外，还牵扯到国土、财政、水利、发展改革、农业等多个部门，以确保项目的顺利实施和可持续发展。尽管各省的组织形式存在差异，但“政府主导、政府实施、政府监管”的基本原则仍然是一致的。由于多重委托代理关系的存在，从项目的初步设计、提交申请、最终获得批准，政府与相关企业之间以及不同层级的政府机构之间，形成
了一个完整的管理系统。如，上级政府部门审批立项，项目的实施将由下级政府负责，而相关部门则负责组织和执行具体的工作。鉴于当前政府内部监督管理机制的缺失，在高标准农田建设项目的招投标、资金拨付、成果验收等过程中，可能会发生政府和竞标单位之间的内外勾结、腐败和寻租行为，同时，外部行政力量的大规模干预和监督，使得高标准农田建设的总体效果未能达到期望的水平。
（二）农田建设全过程公众参与不足
在高标准农田建设的实际操作中，材料与设备供应商、工程承包商和监理机构都期望利益最大化，因此他们不可避免地会联合起来，试图通过不正当的手段，如增加成本、节省材料等，来获取更多的利润。尽管部分村民代表或村委会成员参与了工程的监督，但是由于农民们缺乏专业的技能，他们无法及时了解工程的实施情况，从而使得监督的力度不足。随着后期的管理进程的深入，由于缺乏有效的监督机制，许多农民并不愿意主动承担保护责任，造成无人管理和监护局面。同时，由于地方政府缺乏有效的激励措施，使得信息网络的功能受到了严重的限制，高标准农田建设过程中出现的问题得不到及时的解决，社会监督无法形成，最终对行政资源造成浪费。
（三）农田建设建后管护制度缺失
建设高标准农田具有重要的公共利益，“搭便车”的行为随时可能出现，因此，在建设农田时应当谨慎考虑，避免陷入公共物品困境。由于大多数农民都是出于自身利益而不愿意参与到公共事务中来，因此他们很少会积极地维护项目区的秩序；尽管在项目规划和设计阶段有所参与，但通常仅仅是表面上的行动，使得农民的预期与现实的农田建设出现较大的偏离。随项目建成投入运行，农民可能会对农田进行自建，比如修建道路或者改变工程设计，这将对后期管理不利。从管理和监督的主体来看，国家尚未颁布明确的法律法规来管理这一领域。虽然部分地区拥有专业的管护工作者，但是由于缺乏专业知识，这些工作者很难及时处理设备的各种问题，从而造成了设备的损坏以及故障的频繁发生。目前，国家尚未制定管护指导意见和资金管理办法来支持农业农村发展。这导致了管护资金的出口受到限制，县乡配套资金短缺，从而严重阻碍了高标准农田建设项目的长期可持续发展。
三、构建高标准农田建设多主体监督管理体系
（一）确立各监管机构的职责范围
政府在高标准农田建设项目中扮演着双重角色：既要负责质量监管，弥补市场运行中的缺陷，又要亲自参与到生产过程中，以确保项目的质量和效率。为了有效地实施政府监管，各部门应当加强协作，明确各自的主要职责。针对高标准农田建设项目，各级政府部门的监督重点各异。特别是省级及以上的政府部门，应当加强宏观政策、制度、技术标准的审核，具体表现在制定新一轮的高标准规划，并制定简单易行的验收标准等。省级以下政府部门应该作为项目监管的主导者，全面审核和监督项目的实施情况，确保其顺利实施。此外，还应该加强对公务人员的培训，提升他们的专业能力。
（二）完善市场监管机制
为了提高企业竞争力，政府应该加强对项目招投标过程的监管，确保信息公开透明，并且鼓励市场主体参与，以保证各方的权利和利益得到充分保障。同时，严格把控参与者资格审查和项目审批的管理，以确保从源头上有效控制企业的发展。企业也应该加强内部自我监管，优化组织结构和章程，并严格遵守国家法律法规。除此之外，监管机构还应该密切关注代理人的行为，以确保农田建设的质量和效率。监理机构作为工程领域的专家，对各个承包商的资信、能力等信息拥有深入的了解，可以为项目业主方提供全面的参考；此外，监理机构在工程管理和建设方面拥有丰富的专业知识，可以有效地监督和配合承包商的活动，以确保工程的质量、进度、造价等均符合合同要求。
（三）发挥社会群体监管作用
在高标准农田建设的各个阶段，公众监督管理必须得到充分重视。在规划设计的过程中，农民、农村合作社以及农民都有责任参与到最终的决策过程中，以确保规划设计符合当地特色，满足群众的需求，减少项目变更的可能性。在项目的开展和完成期间，当地的社区组织应该成立一个监管小组，来监督项目的财务、质量和进展情况。此外，这个小组还应该接受当地社区集体经济组织和农民的监督。最后，当项目完成并通过验收时，农民监管组织应该一起参与，并协助验收机构进行审核。当社会群体发现有任何问题时，他们可以立即向政府提供的渠道提出反映，并且要求政府部门将其公布的信息纳入审查，以确保其透明度和有效性。
四、总结
通过建立多主体监督管理体系，使得政府机构和市场主体、社会群体都可以参与到高标准农田建设的监督管理中，将“多头管理”化为“多元合作”，增强了监督的有效性。
作者简介：
吕刚锋（1984-），男，陕西永寿县，硕士，勘测规划设计工程师，主要从事岩土工程勘察、土地综合开发等
