一、绪论
（一）问题提出及研究意义
新型城镇化的快速工业化进程中，广大农村生态环境所面临的污染风险日益加大。2019年，中央一号文件对于农村环境污染治理做出了更加细致、合理的要求。面对环境风险防控的严峻形势，湖南省农村也存在着水土流失严重、外来物种入侵、农药化肥污染等环境问题。本文将以湖南省长沙市周边农村为调查对象，探析湖南农村环境风险。
近年来，国内的环境风险事故不降反增，引起了广泛关注。在新的战略规划和未来要求下，湖南省如何实现环境风险的有效防控，将是我们长期面对的理论课题。因此，进行这方面的研究，具有重要的理论指导意义和实践意义。
（二）风险及环境风险的内涵
风险就是指遭受到损害、损伤、损失或者是毁坏、破坏的可能性，而这种可能性往往是人类所不期望发生的。环境风险为：“由于自然运动的原因或是人为活动的原因而造成了能降低环境的质量或者是能通过降低环境质量的方式，对人体健康和社会的财富造成损害。我们将环境风险性质归纳为以下几点：一客观存在性，二规律性，三不确定性，四破坏性，五发展性，人为的制造性。
（三）国内外研究现状
目前，世界各国对于环境风险的研究主要为环境风险的识别、管理和评价，集中研究有害有毒物质、规划和工程建设项目的环境风险，区域性环境风险缺乏完善的理论体系和管理策略。国外对于环境风险的研究较早，20世纪50年代，人类对核电站事故的潜在危害和风险产生恐惧，西方学者由此开始研究核安全问题。而我国对于环境风险的研究起步较晚，各项研究处于初期阶段。从20世纪80年代开始在核及其他工业领域进行环境风险研究，并且在环境风险识别和环境风险评价上大都借鉴西方发达国家经验，应用研究为主，理论研究较少。1990年国家环保局“要求对重大环境污染事故隐患进行环境风险评价”的057号文件诞生，标志着环境保护由原先污染后的治理转变为污染前的预测和实行有效管理。
而早在19世纪60年代，德国就提出了环境风险防范原则。1970年美国建立了环境影响评价制度。1992年联合国发表《里约环境与发展宣言》，环境风险防范原则在国际社会流行。1995年法国政府通过《环境法》，环境风险原则正式确立。我国则于20世纪80年代起，逐步建立起风险评价制度和环境风险预警预案制度。“十二五”至2020年，中国整体工业化中期进入后半阶段，同时也进入环境污染的“易发期”和“高发期”，环境风险防范刻不容缓。
（四）研究内容及方法
本文采用文献研究，实地考察，问卷调查方法，结合经典资料与新兴资料，运用管理学、社会科学等相关知识，提出了湖南省农村环境风险的问题所在以及研究意义、国内外研究现状和相关领域的研究成果、存在的不足或待深入研究的问题，探究湖南省农村环境风险现状，对环境风险进一步概括，并对生态环境风险以及管理环境风险进行具体研究。最后结合实际，将管理学、环境经济学、公关管理理论以及其他各国对于环境风险的有效防控举措和湖南省农村实际相结合，为湖南省农村环境风险防控提供建设性对策。
二、农村环境风险现状及其原因分析
（一）农村环境风险现状
从我国环境风险涉及行业的产业布局、环境管理、应急措施等方面来看，我国环境风险隐患突出，表现在多个方面。
首先从企业内部来讲，湖南省的乡镇企业、村办企业是湖南省经济增长点之一，数量较多、规模大，而且湖南省的工业企业以资源开发型和初级加工型为主，这些企业受到资金、技术的限制，对于污染物排放处理不达标，环境污染大，造成的污染难以治理，极容易出现重大污染事故。最后，随着经济的发展，城市污染严重，长三角、珠三角等地区的高污染产业纷纷迁往湖南省农村地区。同时，城市的垃圾污水等都排放到农村地区，造成了严重的生态破坏和环境污染。
其次从政府方面来讲，我国环境应急体系建设刚刚起步，在很多农村地区，仍然没有专门的环境保护部门，缺乏应急运输及检测设备，无法有效提供环境应急监测数据，应急能力十分薄弱。并且政府机构及其官员普遍缺乏环境风险意识，难以处理大范围比较复杂的环境风险事态。另外，我国农村环境保护常常会有资金不足、无法可依、执法不到位的情况。从总体上来看，农村环境保护的财政支出不足以支持农村相关部门进行全方位环境保护，导致各个管理职能部门配合不当，使环境管理效率低下，。我国农村环境风险的体系往往是事件驱动型为主，多为问题出现之后才编制出台，导致农村环境无法得到应有的保障。
在环保意识方面，农村相比于城市较为落后，教育水平也跟不上时代的变迁导致农民整体的文化水平不高，意识形态存在较为严重的缺陷，对政策的深入了解不足，对保护生态环境的重要性缺乏认知。在湖南省农村，仍然存在乱扔垃圾、垃圾堆积、破坏植被的现象，很多地区的管理人员对这些破坏环境的行为也没有制止和对策，环境问题停滞不前。
这些问题便引发了大量的环境污染。赵惠芬（2012）的研究中分析到湖南省的环境在经济高速发展的同时，水污染、大气污染、固体废物污染仍旧十分严重，环境负外部性严重。
湖南省河流和湖库普遍存在比较严重的有机污染现象，中小河流和城市地下水尤为突出，多数水域的使用功能不能保证，城市附近地面水污染严重，集中式饮用水源也受到不同程度的有机污染。
由于湖南省农村地区居住分散，废气处理率很低。在污染物的排放比例中，大气污染物的主要来源是秸秆的燃烧，秸秆的焚烧会产生严重的大气污染。
农业生产污染在湖南农村地区普遍存在，化肥使用量逐年增加，远高于全国平均水平。且化肥类型的施用比例严重失衡。全省使用农药数量不断增加，但农作物药物吸附率只有 30%～40%。加上农用地膜的广泛使用，大部分残膜滞留在农田里，耕地质量下降。此外，长期堆留的秸秆，经雨水等侵蚀腐蚀后产生的毒素会直接破坏农田生态系统，这些问题使土地环境受到严重污染。
（二）农村环境风险原因分析
湖南省东、南、西三面环山，大部分地区为山地丘陵地形，且湖南省气候为亚热带季风气候，因此湖南省的水土流失十分严重，尤其在湘江水区，情况比较严峻。此外，湖南省自然灾害频发，多为洪涝旱灾。湖南省的地貌特征加之气候特征，造成了湖南省地区出现涝旱交替的情况，不仅对农业发展造成很大影响，同时对湖南省的生态环境造成很大破坏。
近年来，随着农村经济的快速发展，农业产业化、城乡一体化程度进一步提高，新农村建设与精准扶贫工作取得显著进展，农民生活水平明显提高，生活方式日益多样化，然而农村环境仍然存在点源、面源污染共存，生活污染、生产污染交叠、农村环境质量总体状况不佳、村民环保意识不强等诸多问题，农村环境质量令人担忧。
这些问题源于环境承载力的限制。环境承载力是指某一时间，某种环境状态下，某一区域环境对人类社会、经济活动支持能力的限度。农村的环境质量存在较大的问题，其污染物的排放与环境容量（某环境单元所允许承纳的污染物质的最大数量）紧密相关，同时环境容量是环境承载力的部分构成。
复杂且严峻的农村生态环境形势，主要存在三个环境防控问题。
首先，源头防控措施仍不能满足现实需要，具体体现在：一是部分乡镇企业未展开环境风险评估，重点源、重点区域存在环境隐患不明晰的情况，管控措施缺乏因地制宜的针对性。二是历史遗留，以及监管不严等多种原因导致某些生态问题突出。三是乡村企业园区风险聚集，而防护工程等的建设未能及时、有效配套。
其次，农村环保宣传工作不到位，多数农民没有意识到生活污水、生活垃圾对生态环境的影响，对生态治理的认识不够充分，参与生态治理的积极性不高，处理效率低 。
再次，乡村和城市的环保工作开展不平衡，越来越多的基层领导将主要资金用在了城镇生态环境建设上，城镇垃圾处理实施工作很严格，而对农村生态环境却疏于管理。另外，城市的部分废物、废水排放量较大的污染企业打着投资的旗号向农村转移，导致农村生态环境形势更加严峻。同时，乡村众多历史遗留问题未得到准确的处理，受到乡村经济发展限制的群众及各企业的合法权益没有像城市一样的得到根本保障，以及监管不严、监督不力等多种原因导致某些生态问题突出。现阶段农村垃圾分类的工作没有像城市那样成效显著，并且农村垃圾分类的发展不充分，存在乡村和城市的发展不平衡问题。
提高宣传工作力度，是农村环境风险防控中不可或缺的一步。全面加强生活垃圾分类社会舆论宣传，营造家喻户晓、人人皆知的良好氛围，需重点宣传生活垃圾分类的意义和实际操作办法。可以通过动员部署会、培训宣讲会、有奖有答、入户宣传、现场指导等形式开展生活垃圾分类宣传，提高人们的环保意识。
三、农村环境风险防控现状及其存在的问题
（一）湖南农村环境风险防控现状
湖南省环境污染防控发展经历了很长的、时起时落的发展阶段。自上世纪60年代前，我国效仿前苏联模式，没有建立专门的环保机构，制定相关法律法规，仅由有关的计委、建设、水利等部委环境保护工作。到改革开放之前我国逐渐意识到环境保护的重要性，湖南省建立起环境管理机构和环保科研、监测机构，开展了以“三废”治理和综合利用为主要内容的污染防治工作。改革开放之初，湖南省生态环境质量走过一段持续下降的路程。严峻的生态环境形势下，省委、省政府重新认识发展与保护的关系，湖南省人大常委会从1981年陆续通过了许多条例，如：《湖南省环境保护暂行条例》、《湖南省环境保护条例》（2002）等。湖南省“十一五”规划期间，提出强化农业发展基础，扎实稳步推进社会主义新农村建设，加强农村基础设施建设，改善农村生产生活条件。
湖南省农村环境风险防控自乡村振兴战略的提出出现了新形势。2018年1月24日湖南省第十三届人民代表大会第一次会议在省人民会堂开幕，政府工作报告提出2018年乡村振兴战略实施措施。近几年，随着乡村振兴战略的实施，对农村环境越发重视。经过几年的积极治理，湖南农村环境改善初有成效，农户厕所污水处理或资源化利用率提高10个百分点以上。但是由于历史的遗留问题太多，湖南农村仍然仍然存在许多突出的环境问题，如垃圾分类不规范、塑料品泛滥、垃圾处理不当等问题。
虽在乡村振兴战略实施后农村环境有了极大的改善，但还有许多历史旧账没有解决，针对这些问题，有专家认为源头治理是农村环境治理的关键。为能更好的改善农村环境需要从源头治理，把存在的问题细节化，更符合湖南农村本身的特点，也可以更好的解决湖南农村覆盖面较范、村庄分布不均匀的难题，把许多较难的历史问题落实到点，点面结合新形势。
湖南省内乡镇针对环境风险采取的具体防控举措有：现阶段采取的主要宣传方式是，召开各村、企事业单位、物业公司会议。传达区、街两级会议精神，宣传垃圾分类的目的、意义和操作办法；入户宣传。首先安排专人入户宣传，入户率达100%；其次物业小区和市场要在单元门、电梯等显要位置张贴宣传资料，广而告之；集中宣传。通过展板、发放宣传册等方式在人口聚集区进行定点集中宣传，每月不少于1次；主题宣讲。邀请专业讲师授课，各村（社区）累计不少于2次，每次不低于100人；利用微信、公众号等自媒体进行宣传。编写垃圾分类小常识，用喜闻乐见的方式定向推送，街道、村（社区）每月不少于2次，其他单位每月不少于1次；利用固定宣传栏、宣传车进行宣传。街道所属宣传栏内容要及时更换，每村（社区）要利用原有宣传栏设置2-4个版面进行宣传。每村（社区）配备一台宣传车，挂上统一制作的横幅。
全面加强生活垃圾分类社会舆论宣传，营造家喻户晓、人人皆知的良好氛围，重点宣传生活垃圾分类的意义和实际操作办法。要通过动员部署会、培训宣讲会、有奖有答、入户宣传、现场指导等形式开展生活垃圾分类宣传。各小区内宣传栏、宣传横幅、电梯广告等均要有垃圾分类的内容。
各楼盘每季度至少组织一场集中宣传活动、每月至少组织一次专题培训活动，持续开展上户宣传活动。
依据《长沙市高新区生活垃圾分类操作规程》（长高新管发（2018）95号）要求，将容器配放、大件垃圾、建筑垃圾集中点标准设置到位。根据各小区楼盘实际情况，补足垃圾分类垃圾桶，同时确保四分类运输车辆到位和及时清运。各村（社区）要在生活垃圾分类投放点安排专人督导，特别是垃圾投放高峰期（早7点-9点，晚6-8点），安排党员干部、志愿者、义务督导员等指导居民分类投放生活垃圾，持续时间不低于6个月。
（二）环境防控存在问题
1.源头防控体系不健全
源头防控是应对环境风险最有效的措施和途径。尽管近年来国家出台了相关法律法规，湖南省在企业排查、评估以及产业布局和结构调整等方面也展开了大量工作，但面对复杂且严峻的农村生态环境形势，仍不能满足现实需要，具体体现在：一是部分乡镇企业未展开环境风险评估，重点源、重点区域存在环境隐患不明晰的情况，管控措施缺乏因地制宜的针对性。二是历史遗留，以及监管不严等多种原因导致某些生态问题突出。三是乡村企业园区风险聚集，而防护工程等的建设未能及时、有效配套。
2.农村环保设施不完善
农村生态治理工作起步较晚，但随着城镇化进程的加快的政府越来越重视农村生态环境治理，不但投入了更多的资金，还完善了相关的基础设施。可是农村生态环境去没有较大改善。这是由于越来越多的基层领导将主要资金用在了城镇生态环境建设上，城镇垃圾处理实施工作很严格，而对农村生态环境责任管理疏于管理。另外，城市的部分废物、废水排放量较大的污染企业打着投资的旗号向农村转移，导致农村生态环境形势更加严峻，这实际上是工业污染向城市转嫁。
3.农村环保宣传工作不到位
首先与农村长期以来的生活方式，多数农民没有意识到生活污水、生活垃圾对生态环境的影响，对生态治理的认识不够充分，农民参与生态治理的积极性不高，处理效率低 。农村存在个很明显的现象，就是自家院子内的环境很好，屋外街边的道路却成了生活垃圾的首选地。
4.乡村和城市的环保工作开展不平衡
现阶段，在许多一线城市的垃圾分类已经全面展开并且效果明显，但是在我国许多乡村垃圾分类并没有很好的发展。因为乡村众多历史遗留问题未得到准确的一一处理还有受到乡村经济发展的限制群众及各企业的合法权益没有像城市一样的得到根本保障，以及监管不严、监督不力等多种原因导致某些生态问题突出。乡村企业园区也属于环境问题的高发区域， 但并没有像城市企业园区一样有完善的垃圾分类体系。现阶段农村垃圾分类的工作没有像城市那样成效显著，并且农村垃圾分类的发展不充分，存在乡村和城市的发展不平衡问题。
四、农村环境风险防控对策及建议
（一）发挥政府在改善乡村环境的领导作用
党的十九大以来，改善农村环境已经成为政府的工作重点。改善农村环境是国家治理现代化的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求。
通过调研研究，可以发现在习总书记党的十九大报告中提出的乡村振兴战略后，农村环境已经有了改头换面的变化。但在深入调查发现，地方政府急需出台相关政策，当地环境保护规范化。近年来，乡村振兴战略在各地方有效的实施，乡村环境得到了极大的改善，说明乡村振兴战略是符合国情符合我国农村定位的正确指导。各地方政府更应该顺应党和国家的要求，在原有的基础上，根据当地环境、人文、产业等方面的特殊性，推行更加细致的地方环境保护管理机制。
加强基础设施建设，夯实乡村环境发展基础是政府必须重视的前提条件，各地方政府应合理分配已有的各种资源，杜绝资源浪费、资源过剩的情况。很多乡村环境问题停滞不前，有一部分是因为缺乏治理环境的相关经费支出，政府需合理的加大对乡村环境治理的财政投入，加大对基础设施建设的财政支持，不断探索和改良投融资机制，建立多元参与机制。
在财政支持方面，政府应大力完善金融经济管理体系，加大对乡村环境防治的资金投入，优化支出结构，还有构建完善财政支持乡村振兴的政策体制机制，支持统筹发展山水林田湖草综合治理，推进以绿色可持续生态为导向的财政政策体系，充分发挥财政资金的重要引导作用。
我国仍然存在着城乡发展不平衡的情况，要想乡村振兴战略更好的进一步实施，改善农村人居环境，需要摆脱对农村的旧误区。把农村环境的改善以及城市现代化的建设有机的结合起来，城乡统筹规划，将城市优秀资源和基础设施引入农村环境建设中，把城市的环境基础公共服务以及城市高新现代化设施、城市现代化文明辐射到农村的建设中去，把城市建设的优秀经验与农村建设的实际情况相融合，实现以城带乡的发展形势。
（二）健全环境风险防控监督管理体制
现阶段我国环境风险防控工作还存在许多不足之处亟待改善, 考虑到建立环境风险防控与管理体系对提升中国农村生态环境具有很强的必要性和重要的现实意义.应尽快建立健全相关的环境风险防控与管理制度。中国现行的一部分法律法规和地方性的政策措施中关于这部分的内容已经极为详实，但环境风险预防控制和管理体系尚未变成一个制度化存在。构建和设计环境风险防控与管理体系是指以现在已经取得的成就为前提, 预测中国未来可能发生的环境风险并进行分析和预估, 根据现行的政策和制度中存在的问题进行及时的应对, 借鉴吸收西方国家在这方面的优势经验,意在从全局性的角度对我国环境风险管理的模式、手段、方法等进行系统化设计。同时也需要通过试点实践积累关于环境风险防控与管理的经验, 才能建立起全面、系统、高效的环境风险防控与管理体系。
乡镇环保机构是保护生态环境的最前沿阵地，是打好污染防治攻坚战的有生力量，建强、用好这支人民群众身边的生态环保队伍意义重大。党的十八届五中全会提出，要实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革。在实际工作中，存在着一些不容忽视的问题，例如，机构建设能力素质与工作需要不相适应；执法权缺失，执法规范不足；机构管理责任不明等等。对此，建议各地要着眼乡镇环保机构能真正履行职责、真正长期发挥作用的目标要求，切实增强生态文明建设的责任感、使命感。
湖南省在农村环境风险防控与管理方面的法律制度不够完善, 没有根据当地农村的不同情况因地制宜地实施配套措施。首先全面梳理现行法律法规中涉及农村环境风险与防控管理的相关内容, 在系统评估的基础上, 调整存在冲突的法律条款。其次,应从全局性、适用性角度出发，建立健全农村环境风险防控与管理法律体系。最后，农村环境风险防控与管理的立法工作要找准定位，关键要在当前利益多元化的格局中确立正确的价值导向，注重以维护公众应借鉴国外先进的和执法经验，严惩非法排污者。
（三）建立乡镇风险防控绩效考核制度
我们应根据国家环境管理、监察、监测的规范要求和工作职能，科学的设定岗位职权和应承担的责任，科学的分析可能发生的失职、渎职行为及其严重程度，在内部依法设定规范细致的问责程序。把生态环境风险的防控工作分成几个要点由专人负责，这样不仅可以针对性解决问题，也方便管理，责任到人。
针对那些风险防控工作做得好的，在乡村治理取得了良好成效的，要给予公开表扬，在绩效考核上加分；而那些不作为，面对村民反映的环境问题视而不见的责任人，要给予严肃处理，在考核成绩上要有所体现。
（四）积极推动农村发展
企业应该转变落后的经济发展模式，走可持续发展道路，利用先进的科学技术，改善排污设施，降低对环境的污染，进一步加快经济发展，提高经济效益和生态效益。目前，部分以加工为主的乡村企业盲目追求利益，在基础设施上不完善，排污设备不齐全，产生的废水、废气、废渣等直接排放到农村，对于土壤、水、大气都造成了严重的破坏，影响当地的生态环境，破坏了生物多样性，使得农村成为污染严重的地区。为了改善生态环境，加强生态文明建设，建设一个生态环境优美的乡村，最重要的一点是企业要加快转变经济发展模式，放弃以前落后的生产方式，利用科学技术提高资源的使用效率，合理处理生产废弃物，促进资源的循环利用。
企业应建立健全环境管理体制，合理合法的处理废弃物，保护当地农村的生态环境，加大对科学技术的资金投入，提高企业自身的科技实力，同时完善环保设施设备，促进环境保护与科学技术的紧密结合。企业建立责任人制度，重视环境方面的问题，专门为环境问题设立相关的岗位或者部门，提供相应的资金，承担起企业在环境保护方面的责任与义务。采取环境风险预警预案措施，制定环境风险应急制度，通过对环境风险的预测、监测、应急处理等一系列措施，提高对风险的防范力度、控制力度，及时发现污染状况，解决污染问题，降低污染程度和污染范围，争取做到“早发现、早治理”。
（五）提高村民风险防控意识
我们国家在21世纪一直重视农村教育问题，这包括但不限于农村人口的环保知识教育，在所走访的乡镇中，大多数村民与个体户们都表示近年来对于农村环保的教育宣传力度明显增加。湖南是一个媒体行业十分发达的省份，应充分利用好媒体行业特点，以电视，电脑，手机，报纸，宣传横幅，宣讲活动等多种宣传方式，多方式多角度多载体对农村风险防控进行宣传。
在宣传村民风险防控知识的同时，应当在村民中建立风险防控自我管理体系，通过自我管理互相监督，成立类似于村民自管会类型的组织，在基层做到农民大家互相监管，对于风险防控有更加灵活的反应体系，湖南各级乡镇政府应对实行自我管理体系出台相关文件，村民互相管理，设有自管会小组成员，将农户分小组进行互相监督与自我监督，实施管理考核制，由自管会组长统一开会打分，对小组所管辖区域进行评价。
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