一、营商环境概念及其优化重要性
营商环境是经济学中比较成熟的概念，它是指伴随企业活动整个过程，包含了企业的全生命周期的各种周围境况和条件的总和。营商环境的总体性原则是市场化、国际化和法治化，三个原则体现了营商环境的主要内容，包括了影响企业活动的社会、经济、政治以及法律等多方面要素，是涉及市场经济改革、政府职能转变以及法治政府建设等多领域改革的系统工程。目前学界普遍认为营商环境在经济活动的短长期都有正面影响作用，有学者基于2002—2007年的世界银行的评估数据分析后发现，经济体营商环境排名每上升一个名次，实际的人均收入增加0.008%。由此可以看出，营商环境对激发市场活力起正向积极作用，一个地区营商环境的优劣将直接影响到其招商吸引力，从而最终对经济体的经济发展状况、财税收入以及社会就业情况等产生重要影响。总体来说，良好的营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，也是提高综合竞争力的重要方面，同时营商环境的优化也体现了一个国家或地区社会治理能力的现代化水平。
党的十九届五中全会，制定了“十四五”时期的经济社会发展规划，开启了全面建成社会主义现代化强国的新征程，在经济发展，治理效能以及法治化水平等多个领域提出了更高要求，这对营商环境既提出了新的要求又反过来促进了营商环境的进一步优化。
从市场化的角度来看，优化营商环境是市场化改革的助推器。尤其是要素市场化的合理配置，自全面深化改革以来，要求市场在资源配置中起决定性作用并以此为基点深化经济体制改革，其中重要的一方面就是推进市场化改革，党的十九四中全会突出强调了要推进素市场制度的建设，要素扭曲配置的一个后果就是全要素生产率对经济增长的贡献不够高，学界在研究中发现，营商环境的有效改善，能够显著提高全要素生产率从而降低经济对投资的依赖，因此优化营商环境在一定程度上能够矫正资源要素配置的扭曲，从而促进要素市场化的改革，进一步建立开放统一，竞争有序的市场环境。
从法治化的角度来看，优化营商环境是建设法治政府的催化剂。习近平同志曾强调“法治是最好的营商环境”，法治既是市场经济的内在要求，也是营商环境的根本原则，因此，优化营商环境的重要任务之一就是要创造法治化营商环境，而创造法治化的营商环境重点在于法治政府的建设，市场的规范化离不开政府规制，良法善治是政府规制市场的法治化，权威化的表达，也是企业在决定投资经营时重要的参考依据。这就要求政府在市场监管，产权保护方面有完善的立法和执法监督体系，营造良好的市场法治氛围，利用法治思维进行政府规制，确保企业权益不受侵害，使企业专心创业，安心经营，放心投资。
从国际化的角度来看，优化营商环境是构建双循环新发展格局的提速器。党的十九届五中全会提出要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，在持续深入对外开放的政策下，经济循环的畅通，必然要求充分激发市场活力，促进生产要素的自由流通，尤其是在当前外部环境复杂多变的形势下，公开透明、可预期的营商环境是国外投资者的主要考量，同时营商环境的国际化如建立对标国际的行业准入，市场规则也有利于进一步完善国内国外产业链，提升产业竞争力，为双循环格局的建立提供市场环境保障。
二、扬州营商环境存在的短板不足
自2014年起，市委市政府连续8年出台有关优化营商环境的“2号文件”，把优化营商环境建设放在突出重要的位置，从政府层面加大营商环境建设，制定《扬州市优化营商环境2020年度行动方案》、《2021年扬州优化提升营商环境任务清单》，营造有利于经济发展的良好环境。虽在“放管服”改革，执法监督及政务便利化等方面有一定改善优化，但对标找差，还存在一些突出短板和弱项。
为了更好地了解有关专家对于扬州市营商环境的主观认知，并据此来初步构建起扬州市本土化的营商环境评价指标体系，我们有针对性开展了具体的实证调研工作。根据研究需要，我们首先以营商环境的构成要素作为遴选标准，邀请了来自有关政府部门、高校以及科研机构的多名专家进行咨询；在初步确定下专家人选后，围绕扬州市营商环境这一核心议题，我们采用非结构化问卷（开放式问卷）对上述的多名专家展开了深入的访谈并收集第一手资料。访谈遵循社会学研究中的饱和原则，当针对扬州市营商环境构成状况的访谈中没有新信息出现时，即停止访谈。访谈主要采取焦点小组的方式进行，每次焦点小组访谈的人数控制在6-8人，且每次访谈的时长大概在三个小时左右，访谈过程中多使用开放性的问题来鼓励专家意见的表达。通过对上述专家意见的收集、整理，并参考现有的营商环境方面的相关文献资料，我们初步构建起了一个包括政策环境、政务环境、融资环境以及法治环境等四大类环境要素在内的扬州市营商环境要素模型的评价指标体系，如表1所示。
表1 扬州市营商环境要素模型的评价指标体系
参照上述指标，我们发现扬州市在优化营商环境的实践中仍存在 “软肋”与“硬伤”，具体归纳起来有：
（一）政策环境方面
一是响应不及时。部分地区在落实支持中小微企业发展政策上，照搬上级文件规定较多，因地制宜、出台有针对性的措施较少。政企沟通不畅，长效机制缺乏，政府无法准确及时感知企业诉求。二是宣传不到位。公开形式较为单一、相关宣传不到位，导致惠企助企政策知晓率整体较低。被访企业中，除少数表示非常了解外，大部分都反映政府政策辅导不够，导致出现错过申报机会的现象，直接影响发展。三是引才难落地。与苏锡常等地相比，在引进人才资助范围上重点不够明确，资金发放方式上仍待改进。人才相关配套设施不完善。家属安置、子女教育、医疗保障等相关政策上还存在着落实不到位、缺乏有效的政策配套和有机协调，难以形成人才集聚的“森林效应”。
（二）政务环境方面
一是服务意识亟待增强。创新突破缺乏担当。对营商环境建设的目标任务、方式路径研究谋划不够；一些部门习惯“左顾右盼”，不出头、不冒尖，“自我保护”思想较重。角色定位没有摆正。少数部门在处理“管理”与“服务”、“公仆”和“主人”关系时没有摆正位置，在一些执法环节上，“首违不罚”“轻违不罚”落实不够充分，仍有类似于顶格监管、以罚代管现象出现。二是服务能力亟待提升。调研发现，目前市级政务服务大厅窗口人员中编外人员占比高达72%，由于入职门槛普遍较低且缺乏相应的业务能力培训，这在很大程度上制约了行政审批服务人员整体素质和能力。三是服务效能亟待提高。工程项目审批、商事制度、市场监管等重点领域的改革还存在诸多堵点和难点，审批工作存在时间长、材料重复、数据不连通以及系统滞后等问题，目前矛盾主要集中在工程建设项目审批方面和不动产登记流程方面。“一件事”、“一网通办”式政务服务效能受到影响，行政审批效率有待提高。
（三）融资环境方面
一是融资难。由于融资体系不健全，且缺乏高效便捷的信贷机制，加之金融机构“重大轻小”、“嫌贫爱富”与“重公轻私”，民营企业尤其是中小企业申请贷款需要提交的评估、担保材料标准从高从严，而造成融资难。二是融资慢。数额小、体量大、频率高、间隙短以及风险大等诸多特征，使得中小企业融资与正式金融机构（如银行）贷款的审批偏好不符，从正规渠道获得审批的手续繁、程序杂、时间长，而出现融资慢。三是融资贵。因生产成本显著增加，部分减税降费措施难落实，增加了融资需求，加之普惠型小微企业贷款余额基数较大，中小企业融资成本明显高于大企业，而产生融资贵。
（四）法治环境方面
一是行政执法制度有待完善。部分监管部门的自由裁量权随意性较大，通过“关系”能够化解或者降低处罚数额，严重影响政府的公信力。部分职能部门在办理内部事项和联办事项中，时常出现办事流程不衔接“政策打架”的情况，导致办理耗时长、效率低。一些区级部门因执法权限缺失，而无法有效开展行政执法检查。二是知识产权保护制度有待完善。违法赔偿额度相对较低，威慑作用不明显；存在制度建设滞后，对互联网领域出现的侵权行为不能及时跟进处罚；还有多头管理、分散管理现象，部门间缺少有效沟通与协调机制，无法形成保护合力。三是司法效率有待提升。力度不够，效率较低。很多简单的经济纠纷，审理过程冗长，判决时间拖沓，企业维权成本过高，后续发展受到阻碍。府院联动机制尚未体系化制度化，运行层面仍为个案联动。
三、扬州优化营商环境的对策建议
通过前面的研究调查可以看出，营商环境的评价贯穿了企业活动的全过程，是体现企业全生命周期所处环境的境况和条件的总和，从一般意义上来讲，城市的营商环境包含了社会、经济、政治等要素环境。结合扬州市实际，进一步提高思想认识，抓住关键问题，加强统筹谋划，勇于创新担当，着力优化营商环境。
（一）打造精准的政策环境，推动政策落地化
营商环境的优化归根结底是政府与市场关系的改善，这就要求我们加强统筹谋划，从而形成最大化的政策效力。一是政策制定上，问需于企，问责到人。在吃透上级政策文件精神的基础上，结合当前实际，找准切入点，如对规模性企业员工，要关注周边公共服务配套即住房、医疗、子女教育等方面保障，提出针对性措施。在已有考核办法的基础上，进一步健全监督评价长效机制，完善监督考核指标，责任到人，以评促改，实现监督工作常态化、长效化，促进监督机制科学化。二是政策宣传上，积极主动，形式多样。提高政策宣传意识，注重时效性，对符合政策的目标企业进行专门辅导，确保企业应知尽知，早知早晓。通过线上微信公众号、官网，线下宣讲以及走访等多种形式，运用文字、视频多媒体进行全方位、立体式宣传。三是政策落实上，分门别类，对症下药。对相应完善的政策，各部门要提高思想认识，积极配合牵头部门，主动联系协调，统一步调，形成合力，找准痛点，疏通堵点。将目前能够实现的环节尽快落实，对企业的扶持政策，及时全面不打折扣的兑现，提高企业获得感。
（二）推进高效的政务环境，确保服务规范化
政务环境的优劣与营商环境考核评价结果密切相关，就我市而言，迫切需要从四个方面进行优化改善。一是增强服务意识。以作风建设为抓手，强化部门服务意识。积极与企业沟通，开通服务企业领导热线，形成政企常态化联系，把权利化为责任担当，构建亲清政商关系。二是优化服务能力。对标先进城市，以深化“一件事”全流程办理改革为抓手，打破信息孤岛和数据烟囱，实现部门间数据共享业务协同，推动顶层制度设计落地和基础服务能力提升，真正做到让数据多跑路、群众少跑腿。三是提升服务效率。推进流程再造，加快建立预审承诺制，缩减非必要审批环节，尽早实现全市域“拿地即开工”。学习先进地区审批服务经验，如江北新区以“清单”办事，连云港片区的“投资项目审批直通车”等，理顺审批环节。加快完善数据库，提升数据质量，实现系统内全流程集成化审批，减少多次重复提交材料。
（三）构建通畅的融资环境，实现融资多维化
中小微企业是市场经济的主力军，也是评价营商环境的重要主体，必须着力解决中小微企业的融资困难。一是拓宽企业融资渠道。加快完善我市综合金融平台功能，丰富平台机构和金融产品。通过完善债券发行机制，拓宽专项基金、知识产权抵押信贷等方式，多维度创新金融产品，丰富企业融资方式，增大融资可得性，提升融资效率。二是减轻企业融资负担。学习先进城市的模式，限制和降低管理类附加性成本。例如，宁波市以“财政+银行+担保”形式，首创“微担通”融资担保模式，使中小微企业及个体工商户更加便捷获得低息、零担保费用的贷款，分解企业压力。同时加大融资补贴力度，精简评估流程，增加企业融资积极性，助力企业发展。
（四）建设良好的法治环境，促进法治公平化
法治是最好的营商环境，通过法治化手段持续优化营商环境，能够最大限度激发微观主体创业创新创造活力。一是推进监管方式转变，提升行政执法透明度。在市场监督管理方面，深入贯彻落实已出台的各相关文件，继续推动由“事前监管”向“事中事后监管”转变；继续完善执法公示，执法记录、重大执法决定法制审核等制度，进一步提升行政执法透明度。二是推动体制机制完善，提升行政执法效率化。合同执行和破产办理是营商环境评价指标中两个直接评分指向。在合同质效提升方面，要进一步强化产权保护，切实保护企业创新积极性，依法保障企业在经济活动中的权利、机会、规则平等。在办理破产方面，加强府院联动，畅通破产程序入口，做到相关案件应收尽收，同时完善破产办理的“繁简分流”，提升案件办理效率，尽快清结超长期未处理案件。
四、结论与讨论
营商环境质量的改善提高，离不开政府和市场两方面的努力，在紧扣营商环境评价体系进行的研究下，上述四个方面环境的重点改进，将会对扬州营商环境质量有直接性的提升，但营商环境的提升绝非一朝一夕就实现成的，这是一个长期奋斗的过程。
从国家目标出发，要加快建立党的十九届五中全会强调的以“有为政府”和“有效市场”为主导的双向互动模式，处理好政府与市场的关系，“提升社会治理能力和治理体系的现代化水平构建“有为政府”， 完善社会主义市场经济体制深入市场化改革构建“有效市场”。从扬州实际出发，一方面要依托大数据建立数字政府，通过大数据分析提高决策预见性科学性。加强数据管理能力，提高数据质量，关键是要整合数据资源，打破部门间壁垒，建立一体化的数据平台。另一方面是要根本上扩大实体产业规模，找到产业发展的优势如光电、装备制造等行业并发展形成上下游完备产业链，同时打造几个有特色的产业品牌点点相连，以点带面，提升知名度形成产业集群，扩大企业总量；同时发挥旅游产业优势，拓展旅游业产业外延，从深度和广度上充分挖掘，开发旅游产品，文创产品，充分激发服务业发展，根本上提高经济活跃度。
习近平主席在扬州调研时强调，扬州是个好地方。这不仅是对扬州过往辉煌的赞誉更是对扬州未来发展的期许，带来了新机遇，赋予了新使命。我们要紧紧抓住机遇，积极加快优化营商环境的步伐，打造高效便捷的营商环境，建设焕发经济生机活力的现代化新扬州。
