从2003年的“非典”到“禽流感”，再从2008年的汶川5·12大地震到由美国“次贷危机”引起的世界性经济危机，许多难以解决的棘手问题困扰着我国的公共部门。政府作为公共事务的管理者，如何科学有效的进行危机管理，制定公共政策，已直接关系到政府的威望和效率。在危机环境中，如何提高政策的治理能力以应对公共危机带来的挑战，实现政府的责任与公共利益，是摆在政府部门面前的重大课题。当前，在公共政策框架下，研究如何提高我国政府的危机管理能力有很重要的现实意义。
一、公共危机的含义
公共危机的含义可以从“公共”和“危机”两个方面理解。“公共”在《辞海》中的解释是：社会的共同领域，共同利益。“危机”在《辞海》中的解释是：潜伏的祸机，生死成败的重要的关头。国外“危机”的概念最初来源于希腊语，普遍应用于医学领域，以形容一种至关重要的，需要立即做出相应决断的状态。18世纪至19世纪，危机一词进入政治领域，表明政府体制或政府所面临的紧急状态，是相对于政府的常规性决策环境的一种非常态的社会环境。
研究危机的先驱查尔斯·赫尔曼认为：“危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在此形势中决策集团作出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展”。[1]他认为危机事件的发生通常有三个认定标准：一是突发性；二是威胁性；三是决策时间短；[2]
而尤里埃尔·罗森塔尔等人在其基础上提出：危机就是对一个社会系统的基本价值观和行为准则构架产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须做出对其关键决策的事件。[3]这种视角主要从管理决策的角度强调危机是一种特殊的决策过程，要求决策者对“形势”的准确判断和迅速反应。
在一般意义上讲，危机指的是险境、灾难和时机、转机，它是相对于人类生活中正常的社会关系而言的。危机是一种非常态的事件，它破坏一定领域内和一定群体中存在的和谐和正常的状态，并且以扩大的事态迅速发展，如果在缺乏对策和控制的情况下将具有毁灭性的危害。而一般而言，无论是哪一种类型的危机，只要涉及较大规模的公共利益，需要国家公共部门介入处理，便可划入公共危机的范畴。中国学者张成福表述为：“（公共）危机是这样一种紧急事件或紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”[4]
由此，我们得出公共危机的定义：公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共决策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。
危机管理的概念源于企业管理，是指企业对危机性事件的管理。随着影响范围超过单一组织的危机性事件的不断发生，社会对政府应承担起危机事件的管理责任的要求不断提高，政府危机管理的概念应运而生。危机管理就是指政府等公共组织通过对危机的预测、预防、控制、处理，以达到避免、缓解和弥补危机损失的过程。它是一种有组织、有计划、持续动态的过程。在这个过程中，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取的一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机。危机管理现在已成为当代整个国际社会关注的主题，也成为公共管理理论界重视的一个领域。
二、公共危机管理与公共政策制定的关系
公共危机管理的焦点事件论是托马斯·伯克兰1997年提出的，其理论基础建立在议程设置功能和对危机事件的公共政策运用上，认为那些“突然发生的，不可预知的事件（焦点事件）”在促进公共政策讨论方面起重要作用。一个焦点事件有极大的冲击力，能唤起公众的注意力，并且在制定公共政策方面更加容易被人们接受。因此，在公共危机管理中，公共政策制定作为政府的必然选择，其科学性与合理性，对于公共危机的缓解与解决具有举足轻重的作用。
（一）公共政策制定是政府管理公共危机的必然选择
首先，现代公共政策的特征符合应对公共危机的要求。公共政策是政府活动的总和，它不仅是政府进行政治统治的基本工具，也是政府实施社会管理的重要手段。国家职能的扩大已经成为全球范围内政治生活的一种普遍现象，行政机关在政策制定和实施的过程中的地位和作用越来越突出，人类进入一个“以行政为中心的新时代”。同时，随着社会的发展和政府职能的扩大，现代公共政策的内容明显地丰富化。现代社会有什么样的特征，现代公共政策就有什么样的特征。在公共危机频发的现代社会，积极有效地应对各种危机已经成为公共政策的主要特征。此外，公共政策的权威性有利于公共危机的缓解与解决。公共危机的发生具有突发性和紧急性的特点，这就要求危机中的决策必须快速、高效，而公共政策的主体是国家和政府，其本质是国家意志的体现。国家和政府通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志，赋予了公共政策形式上的权威性和强制性的特征，有利于公共政策的快速制定和高效执行，从而避免了公共危机的“蝴蝶效应”给社会带来更大的危害。
（二）公共危机管理对公共政策的制定提出了特殊的要求
政府危机管理的核心在于危机情境下的政策制定。危机一旦发生，其突发性、时间性、破坏性、涟漪性等决策形势，向政府中枢决策系统的公共制定者提出了许多苛刻的要求，只有满足了这些要求才能实现制定高质量的公共政策，成功应对公共危机。首先是迅速决策。虽然公共危机事件存在着发生的征兆和预警的可能，但由于其发生的真实时间、地点具有一定的不可预见性，而且出乎通常社会秩序和人们的心理惯性运行，这就要求公共危机管理的主题迅速做出决策，这对于决策主体的综合素质，如直觉判断力、想象力、灵感、创造力等提出了较高的要求。其次，权力高度集中。危机管理的主体需要将权力高度集中于决策者手中，以便随时决断，快速制定公共政策。危机态势的突发性、严峻性和高效性，是决策者根本不可能有充分的时间发扬民主，决策民主化受到很大的限制，而且民主协商可能导致决策者延误时机，造成灾难性的后果。
参考文献:
[1]中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心.国际危机管理概论[M].时事出版社，2003.
[2]吴宜蓁.危机传播：公共关系与语艺观点的理念与实证[M].苏州大学出版社，2005.
[3]王茂涛.政府危机管理[M].工业大学出版社，2005.
[4]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003，(7)
作者简介：臧姗 （1987—），女，汉族，山东齐河人，中共德州市委党校讲师，管理学硕士，研究方向：政府治理。
