引言
随着2020年全面脱贫攻坚战的胜利，乡村振兴的工作已经提上日程，与此同时，农村公共法律服务建设作为乡村振兴战略的重要组成部分，日益受到国家重视。但和农村公共法律服务在乡村振兴中具有的地位相比，目前关于农村公共法律服务的研究尚显不足，尤其是对于农村公共法律服务的实证研究较少。因此，本文将在整合前人研究成果的基础上，深入农村法律服务建设的实践当中去，探寻农村公共法律服务建设的症结所在，以推动农村公共法律服务体系建设。
一、农村公共法律服务体系建设的困境
公共法律服务体系的建设是实现乡村振兴的重要保障。因此，党和国家日益重视农村公共法律服务体系的建设，然而，事物的发展是前进性和曲折性的统一，推进农村公共法律服务建设的过程也概莫能外。但是，对于农村公共法律服务建设过程中涌现的问题，我们不能采取鸵鸟政策，而应该努力探求其根源，提出可行的破解之道。因此下文将在整合前人研究成果和笔者个人经验的基础上，提出目前阻碍农村公共法律服务建设的因素。
（一）供给缺乏完善的保障、监督管理机制不健全
1、农村公共法律服务供给保障不足。任何制度的良好运用都有赖于完备的保障机制，农村公共法律服务的正常运行也需要建立相关的保障机制。然而，目前农村公共法律服务的保障机制却存在以下不足：一是财政保障不足。正所谓“巧妇难为无米之炊”，农村地区的经济状况是影响公共法律服务建设的重要因素。换言之，不管是政府提供还是政府购买第三方法律服务，都需要财政作为支撑。然而，目前农村地区的财政收入有限，加之部分地方政府未能有限宣传公共法律服务事业，不能有效引导社会资本参与到公共法律服务建设中去，对公共法律服务的财政投入极为有限，对农村法律服务的补贴标准偏低，损害了公共法律服务人员的积极性。二是人才保障不足。在人才保障方面，由于缺乏长效的激励机制，未能吸引足质和足量的法律人才加入公共法律服务队伍；此外，未能充分发挥大数据技术，人力资源的调配的科学性、合理性还有待加强；而且，由于农村法律纠纷的复杂化，部分法律服务人员的专业素质与能力并不能满足当地的法律需求。三是组织机制保障不足。从目前来看，各服务部门的职能不清，而司法部门自身并不具有调配其他政府部门、市场组织的职权，因此司法部门在公共法律服务建设的过程中难于和相关部门及社会力量形成合力。
2.农村公共法律服务监督管理机制不健全。任何制度的运行都需要一定的监督机制进行制约，否则该制度将可能“脱轨而行”。一方面，我国对农村公共法律服务的监督与管理相对滞后。另一方面，由于农村公共法律服务需求的逐步增加，其需求总量不断增加，却较为分散，这进一步加大对具体的公共法律服务进行监督的难度。然而，我们必须清醒的认识到，如果对农村公共法律服务的供给缺乏明确的监督管理机制，将不利于规范地方政府、基层组织及社会组织的行为，从而最终不利于农村公共法律服务水平的提升[1]。此外，当前关于公共法律服务绩效评价机制较为粗糙，缺乏明确、可行、动态的公共法律服务供给评价机制，难以形成标准化，体系化的农村公共法律服务体系。
（二）供给质量不高、效率低下
1．农村公共法律服务供给质量不高。农村公共法律服务具有多样性、区域性、发展性，然而现有的公共法律服务供给并不能满足农村的发展需要。一方面，由于法律服务人员倾向于经济发达的城市地区，经济越发达的地区，对法律人才的素质要求也愈高，这造成了农村地区难以吸引高素质的法律服务者，事实上，这也是农村地区更需要政府来提供公共法律服务的原因之一。另一方面，部分农村地区地处山区、交通不便，法律服务工作者需要花费相当多的时间在往返途中，何谈保障法律服务的质量和效率。
2.农村公共法律服务供给效率低下。随着工业文明的冲击，旧有的农村纠纷解决机制日渐式微，而农村地区法律服务需求呈现多元化的发展趋势，与市场经济条件下的城市地区的纠纷不同，农村地区的农村纠纷具有乡土性和涉农性。换言之，对于长期在城市生活和工作的法律服务人员，很多农村法律问题可能是他们在职业生涯中从未见过，而且他们并不十分了解农村的实际情况，无法有效的将自己的法律技能和农村实际相结合，容易出现法律服务水土不服的情形。此外，还有部分公共法律服务人员以“混日子”的心态，相互推诿、扯皮，不能真正有效的解决农村法律纠纷。
（三）农民法律意识不高、信息不畅通
1.农民法律意识不足。法治思维的强弱关乎人民群众能否有效利用法律维护自己的合法权益，其中法律意识属于法治思维的重要组成部分。然而，当前我国广大农村地区，虽说都在不同程度上受到了现代文明的“洗礼”，法律制度在农民生活中扮演着日益重要的角色。但是，正如苏力先生所言：“制度的正当性在于社会实践和制度竞争[2]”，法律制度在和农村传统习惯的博弈的过程中，虽然已经在农村社会治理占有一席之地，但是农村固有的习惯、意识依旧根深蒂固。如汕尾市海丰县中的各自然村多为同姓而居，宗族观念浓厚，法治意识浅薄，本地农民群众的法律意识不足限制了当地农村公共法律服务的有效开展。[3]当然，法律意识不足在很多情境下只是表象，背后的原因是复杂的，既可能是对法治的不信任、更可能是一种相对理性的无奈之举。以笔者的亲生经验为例，有一个受害方在遭受工伤事故之后，如果能够选择诉诸法律，根据当时他的伤情来看，将极有可能获得一笔相当可观的伤残赔偿金，但是，他最终选择了明显不利于己方的和解。事后，笔者问他为何不通过起诉的途径来维护自己的权益，他回答说：毕竟以后还是要回去那个老板那里继续提供劳务的，不能把关系搞僵；而且选择打官司的话，家里的负担将会进一步加重；而且打官司也不一定能赢。由此可见，农民群众意识不足往往是多种因素共同发挥作用的结果。
2.农村公共法律服务信息不畅通。一方面，由于农村地区相对落后的基础设施建设，导致信息流通不畅，许多信息都是依靠口耳相传的传统方式来进行传递。许多农民对法律服务一知半解，并不了解公共法律服务的内容、作用，因此真正寻求公共法律服务帮助的数量并不多。以上文所提到的那个因工伤事故的受害人为例，可见公共法律服务信息流通不畅，法律服务工作无法有效推进。
三、农村公共法律服务体系建设的出路
正如前文所述，当前我国农村公共法律服务体系建设过程中遭遇了诸多挑战，其中既包括公共法律服务体系自身的不足，也包括许多外在制约条件。对此，我们应当的清醒认识到，我们在各种特定环境下所遭遇的困境，往往是因结构性的变化所引发的[4]。换言之，农村公共法律服务体系困局的出现，是社会结构性制度对公共法律服务体系保障不足而引发的。因此，在理清制约农村公共法律服务建设的因素基础上，下文将提出公共法律服务建设的“制度性”解决方案。
（一）完善公共法律服务保障机制，健全监督管理机制
1.完善农村公共法律服务供给保障机制。全方位的保障机制是有效推进乡村公共法律服务体系构建的前提条件。因此，应当整合现有公共法律服务资源，把公共法律服务建设纳入乡村振兴工作的全过程中，同时建立公共法律服务体系的配套保障机制，为实现乡村振兴筑牢公共法律体系保障。具言之，可以从以下方面入手。第一，加强财政保障，设立公共法律服务基金，对公共法律服务的目录、范围、标准，供给流程制定等具体的管理办法[5]。此外，各农村基层政府应当在资金投入方面发挥主要作用，同时也要大力宣传建设农村公共法律服务体系的意义，鼓励和引导其他社会资本参与公共法律服务体系的建设。更为重要的是，各地应当优化财政资金配置，注重将公共法律服务经费向市场机制难以调节的领域及财政困难的地区适当倾斜，以实现公共法律服务的全覆盖。第二，加强人才保障。一是，充分发挥互联网、人工智能等新兴技术在农村公共法律服务体系建设中的作用，借助信息化手段实现对人力资源的有效整合，同时通过结对帮扶的方式，实现对法律资源的科学调配，打破法律资源时空分布不均衡的困境，从而最大程度上满足相对落后农村地区的公共法律服务需要[6]。二是，应当加强农村法律服务人才培养，打造一个高技能、高素质，农村社会实际需要的公共法律服务建设队伍。因此，应当规范农村公共法律服务人员的行为，培养其服务农村、农民、农业的责任意识。第三，加强协同机制保障。农村公共法律服务建设涉及诸多方面的问题，往往需要多个部门之间进行协调与对接，才能有效促进公共法律服务职能的发挥，实现向“集成化”服务嬗变，优化相关部门提供公共法律服务的效率[7]。事实上，2020年7月《国务院办公厅关于同意建立公共法律服务体系建设部际联席会议制度的函》的发布，正体现了对公共法律服务体系建设涉及的相关部门进行统筹协调的重要意义。
2．健全监督管理体制。一是，要构建权责统一的农村公共法律供给体制。具言之，一方面要强化法律服务供给机制立法，规范农村公共法律服务供给方的职能、成本、责任，在赋予其权力的同时也明确其应承担的义务及责任，从而有效的监督各方权力的行使，义务的履行、责任的承担，筑牢农村公共法律服务体系的监督法律基础[8]。另一方面，应当建立配套的监督管理机制与绩效考核评价制度来规范农村公共法律服务供给，提升服务质量。此外还需因地制宜，着眼于农村公共法律服务供给的有效性、长期性，制定公共法律服务质量的基本标准，设置科学合理的评价标准。惟其如此，才能使农村公共法律服务切实有效的应对农村法律纠纷，为早日实现乡村振兴夯实法治基础。
（二）构建多元化、多层次的法律服务供给体系，提升供给质量
1．打造多元化的农村公共法律服务供给体系。由于各地经济发展、社会环境差异较大，要提高农村公共法律服务供给水平，仅靠政府只能杯水车薪。因此，一方面，要充分发挥法律服务机构及其他法律职业人员的中流砥柱作用，逐步建设一支以专业人士为主力军，高素质的农村公共法律服务供给主体。另一方面，国家及各地政府应当积极引导大学法科学生、老师及其他知识分子、媒体人等人士积极投身于农村公共法律服务建设。具言之，在无法短时间改变当前农村公共法律服务供给有效的情况下，我们或许可以另辟蹊径，组织法学专业的研究生、大学生组建法治宣传队伍进入乡村，在开展法治宣传的过程中，向农民提供基本的法律常识，同时采取人民群众喜闻乐见的形式，提高法治宣传的生动性、可被接受性[9]。诚然，正如苏力先生所言：我们看待法律问题一定要有制度性眼光，使问题能够被长效性、制度性解决。因此，为了法治宣传队伍进农村宣讲能够变成常态化、持续性、有效性，可以考虑将法学生进入农村社会实践纳入到培养方案之中或者将其作为一个重要业绩参考指标，同时对在农村公共法律服务建设中表现突出的师生给予物质和精神双重激励，以此激发相关主体投入农村法律服务的积极性。
2.引进激励、竞争、第三方评估机制，提升公共法律服务质量。一方面，应当采取激励措施强化公共法律服务提供者的热情，根据其工作绩效及成本支出，给予相应的经济补贴或奖励。另一方面，政府应当加大购买力度，吸引市场机构及其他社会资本进入农村公共法律服务，从而有利于形成公共法律服务供给中的筛选机制、形成政府、市场主体、其他社会力量在农村公共法律服务供给中的良性互动，最终提升公共法律服务供给质量[10]。此外，应当健全农村公共法律服务评估制度。具言之，可以探索建立第三方评估、考核机制，把当地政府、服务对象纳入考核评价主体，把接受法律服务的主体作为评价方，使公共法律服务提供者充分接受农民群众的评价与监督，倒逼农村公共法律质量的提升。
（三）营造良好的社会法治环境，畅通法律服务信息传递渠道
1．建设良好的社会法治环境。农民法治意识不仅是一个观念问题，更是一个经验问题。换言之，中国绝大多部分的农民并非真正意义上的法律意识浅薄，而是许多农民居于种种现实的考量，在面对突发的法律纠纷时，选择了在我们法律人看来不那么法律化的解决之道，并且在日积月累的过程中固化了他们的价值选择取向。因此，要提升农民的法律意识，必须通过发生在他们身边的法律案例，不仅仅以案释法、以案释理，更为重要的是以案释“利”，也就是通过一个个生动的案例，向农民揭示法律不仅仅是公平的象征，而且能够给他们带来切实的利益。毕竟中国人在传统的骨子里还是实用主义者，从中国人只有在遭遇大事才烧香拜佛的行为模式中便可管中窥豹。因此，关于提升农民法律意识的具体途径，可以采取宣传典型案例，提升公共法律服务的社会影响力，提高农民群众对法律服务的信任感，认同感、从而促使农民群众树立法治意识、法治思维。
2．畅通法律服务信息流通渠道，提升公共法律服务可获得度。一方面，可以充分发挥互联网技术，建立公共法律服务平台，以解决公共法律服务过程中不透明、信息不对称等问题。另一方面，健全法律服务宣传体系，充分利用农村现有多媒体，如广播、电视、微信群聊、公众号，宣传公共法律服务的基础知识，提升乡村振兴下农民群众对法律知识的认知率，让更多潜在的农村法律服务需求者了解相关的国家政策与农村公共法律服务申请流程等。从而提升农民群众对公共法律服务的可获得性，减少因“数字鸿沟”而失去公共法律服务机会的农民群众数量，切实保障农民合法权利。
四、结语
亚里士多德曾有云：“法律就是秩序，有好的法律才能构建好的法律秩序”。换言之，只有保障农村公共法律服务供给，才能促进农村法律秩序的形成，为乡村振兴筑牢法治基础。然而，在构建农村公共法律服务体系过程中都在不同程度上遭遇了供给质量不高、供给缺乏完善的保障机制、农民法律意识欠缺、法律服务信息不畅通等困境。对此，一方面应当对症下药，即健全公共法律服务保障机制，完善监督管理体制；构建多元化的公共法律服务供给体系，提升供给质量；打造良好的社会法治环境，畅通法律信息流通渠道。另一方面，应当运用制度化的眼光来考察农村公共法律服务建设，即充分认识到农村公共法律困境发生的制度成因，同时也主张用制度化的举措来应对这些困境，以促进问题解决的长期性、有效性。当然，本文，对于农村公共法律服务建设的研究仍是初步的，笔者期待更多、更深入的研究。特别是能够深入到农村实践，运用多学科的方法对农村公共法律服务的困境，进行更深层次的原因探寻，找到构建农村公共法律服务体系的良方。
[1]常静、苏金浩.农村基层公共法律服务供给定位与完善[J].农业经济,2021,(2):51.
[2]苏力.是非与曲直[M].北京：北京大学出版社，2019.335.
[3]张紧跟、胡特妮.论基本公共法律服务均等化中的“村（居）法律顾问制度——以广东为例[J].学术研究,2019,(10):52.
[4] 米尔斯.社会学的想象力[M].陈强、张永强译，北京：新知三联书店，2016.11.
[5] 曹颖杰.新型城镇化建设中公共法律服务体系的构建[J].商业经济研究，2015,(28):106.
[6] 高国梁.公共法律服务体系的欠缺和优化[J].人民论坛，2019,(5):83.
[7] 曹颖杰.新型城镇化建设中公共法律服务体系的构建[J].商业经济研究，2015,(28):106.
[8] 张世红.农村公共法律服务供给创新机制供给构想[J].人民论坛，2016,(2):154.
[9] 张世红.农村公共法律服务供给创新机制供给构想[J].人民论坛，2016,(2):155.
[10] 苏力.是非与曲直[M].北京：北京大学出版社，2019.335.
[11] 常静、苏金浩.农村基层公共法律服务供给定位与完善[J].农业经济,2021,(2):51.
作者简介：吴述发（1997-）男，汉，江西赣州人，法律硕士，江西理工大学法学院法律硕士专业，研究方向：民商法。
