一、法律文本中村委会与村集体经济组织的关系
村委会与村集体经济组织在乡村振兴进程中占据重要地位，因此从法律角度厘清二者关系十分必要。在中央以及地方立法的制度文本中，村委会与村集体经济组织的关系存在三种表述。
一是，村委会与村集体经济组织是平衡的两个实体。《村委会组织法》《土地管理法》中均有规定：村集体经济组织是拥有自主权的独立组织体；对村集体经济组织依法进行的相关经济活动，村委会应当充分尊重，以保障村集体经济组织的合法权益。《宪法》《农业法》中也规定，村集体经济组织在法律允许的范围内，拥有合理开发农村集体资源、独立进行经营管理的自主权。
二是，村委会可以代行村集体经济组织的相关职能。村集体经济组织作为宪法确定的“农业经营体制的组织载体”，其建设与发展受村委会制衡日渐呈现出边缘化的趋势；而村委会作为实现乡村治理的基本主体，其替代性的制度安排可以弥补村集体经济组织的管理空缺与漏洞。各省相关立法中关于“替代”性功能均有相关表述，一般都认为:村集体经济组织有独立的经济管理职权；在村集体经济组织缺失的情况下，村委会代行其经济职能。
三是，集体经济组织依附于村委会而存在。《广东省农村集体经济组织管理规定》中表述为：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，但必须接受各级人民政府、村民委员会的监督。”此处的监督则与前述表述有所区别，包含监管、督促的意思。可见，二者处于不平衡的状态，且村集体经济组织在很大程度上有着从属于村委会的意思。
综上所述，在不同的立法中，村委会与村集体经济组织之间的关系或替代或并列或从属，二者关系未形成统一的模式。即便是法律作了规定，二者关系也不很清楚，因此一直存有争论。
二、村委会与村集体经济组织面临的现实挑战
村委会与村集体经济组织的配合是乡村治理体系中最基础的部分。然而，全国各地围绕乡村治理体系进行的各种探索与改革，并没有实现预期治理效果，面临下述不同的治理困境和难题。
第一，经济主体与治理主体模糊交叉。人民公社时期以行政手段管理经济，集体产权主体承担了经济发展与村庄治理多重功能，两者的冲突不断激化。此后，农村集体经济组织历经多次深刻改革，开始行使集体土地所有权，逐渐成为农村产权主体；村委会作为村民自治主体而成为乡村治理的基本主体。总体而言，政务性组织与经济性组织界限模糊不清的问题依然凸显，使得预期的政策目标难以实现。
第二，村两委合并模式带来多重束缚与牵制。主要体现在以下两个方面，一是村两委之间关系的约束。从制度上讲，村两委作为农村基层治理的两个组织，其权力来源与功能职责各不相同，合并模式的形成使得二者共同构成了乡村治理的二元权力结构；但实际上，两者之间矛盾与冲突不断。二是随着农村集体经济发展与基础设施完善，行政吸纳资源现象不断出现，政府过度干预乡村自治，强化了村两委主导乡村公共资源和利益的职能。
第三，单一性治理导致农民话语权丧失。村委会是村民自治组织，旨在实现乡村对自身事务与经济发展的自治。事实上，村委会单一性治理模式为权力滥用提供了方便，乡村公共事务的决策也更加封闭和简单。由此衍生了众多以权谋私现象，相关权力主体为谋取私利而忽视村民利益诉求，内部矛盾不断激化，民主也难以落到实处。
基于此，乡村振兴战略的实施就是要求理顺农村基层治理主体与村集体经济组织的关系，既发挥村委会在政治、社会、生态等方面的核心作用，又督促农村集体经济组织发挥经济管理职能，使“政治的归政治，经济的归经济”，二者各司其职，共同推进乡村善治有效。
三、对村委会与村集体经济组织的关系分析
通过分析村委会与村集体经济组织在各地的具体实践，笔者认为二者之间表现出合并替代、分离对立与半分半独三种趋向。然而，无论是从推进村民自治的角度还是从推动农村经济发展的角度看，由合并走向分离都是两者关系路径中的理性选择，理由如下。
其一，乡村单一主体治理是特定历史的产物。新中国成立之后，具有政府行政性质的人民公社成为农村社会的核心组织，农村形成了一个单一性、一体化的社会，人民公社既是经济组织，也是政治组织。然而，这种单一性治理体制难以适应现代农村多元化发展的需求，影响农民组织承担微观社会管理功能的自主权和积极性。
其二，组织分离模式有其经济根源。传统时期的中国社会，乡村治理并非只有基层治理组织，而是存在着大量的乡绅、宗族等非正式权威，同时存在着大量的经济、互助组织等。改革开放后，国家通过政策手段不断改善农民经济组织发展环境，建立在家庭联产承包责任制基础上的农民互助合作组织迅速成立。《农民专业合作社法》正式颁布实施后，政府开始注重对经济组织发展潜力和活力的激发，并通过政策引导、社会支持等方式对农村经济组织加以规范，使其呈现出多元治理态势。
其三，组织分离模式有其治理制度传统。在人民公社时期，发展生产是组织农民的主要目标，生产秩序在很大程度上包含了治理制度。依托集体化时代集体经济组织的强大基础，村民委员会在诞生之初即具有稳固性。但随着集体化的解体，乡村社会建立了不再依赖集体生产、集体经营的治理制度，乡村治理更加强调农民自身选举、管理和监督，为组织分离奠定了治理制度基础。
四、村委会与村集体经济组织分离模式的实践路径
在现有体制下，通过村委会与村集体经济组织的分设实现分离，对于将村委会从多重的困境中剥离出来，解决村委会在平衡乡村治理、村民自治与经济发展方面的问题，具有极端必要性和现实基础。分治的实践路径如下。
（一）成员分离、群体分化
事实上，随着农村经济管理事务的复杂化，村委会与村集体经济组织之间的矛盾冲突大多发生在二者成员身份混淆的情况下。因此，理应将明晰成员身份摆在首位，将其作为二者分离的切入点和关键环节。第一，在没有单独设立村集体经济组织的村庄，根据村庄事项的具体性质，判断参与人员资格与表决资格；对于农村集体经济经营管理、利益分配等事宜，仅仅是本村居民而不是村集体经济组织成员的人员应当排除在外。第二，在村集体经济资产丰富的村庄，采取专业化方式管理村集体经济的经营活动。村集体经济组织应当对农村发展过程中的政治决策、公益事业等提供力所能及的支持。此外，经济发展不会天然地使农民受益，而是农民在不断参与村庄经济的监督与发展过程中获益的。因此，适度明晰村集体经济组织与村委会的成员身份，注重引导与规范，可使村集体经济的经营管理更具效率。
（二）组织分离、主体分化
在现有的农村集体经营制度下，村集体经济组织形态多样，以两种情况为主：一是以村集体的名义进行集体资产管理，二是成立农村股份合作组织。显然，在权能不分的体制下以村集体的名义进行管理未能改变农村基层治理组织所面临的困境；而后者借助农村集体经济组织分解村民委员会所承接的功能，或许是有效的探索。
成立农村股份合作组织有如下几种路径。第一，开展资源确权工作。在坚持生产资料集体所有制的前提下，整合农民手中零散的资源，将资源开发经营权交由农村股份合作组织，发挥其人力、财力、物力优势，破解集体资源使用难题。第二，成立农村股份合作组织。将农村资源经营权赋予新型经营主体，使其在法律范围内对资源进行管理、经营与规范。第三，对农村股份合作组织实行统一经营和民主管理。社员作为集体资源经营的参与者，在年终时按比例分享集体经营红利。同时，农村股份合作组织对其自身生产、服务及运营做出门槛规定，符合规范的经营主体将获取准入资格；对于违反组织章程或损害组织信誉的成员，村集体经济组织可将其淘汰，来规范成员的日常行为，以形成有效约束村集体经济组织成员的治理体系。
（三）权责分离、治理分化
在地方实践中，村委会兼具了政治、经济、文化等方面的职能，反映了国家治理对基层组织的无限需求。但村委会并非是无所不能的综合性组织，国家需求的无限性与村委会治理的有限性产生出很多矛盾。随着乡村振兴战略的进一步深化，农村各项经济事务日渐丰富，这使得村集体经济组织无论是作为经济发展组织者、管理者或者利益分配主体，都应当独立存在。因此，做好村委会与集体经济组织之间的协调分工最为关键。村委会应从全局出发，对集体资源开发利用的方向性内容进行整体把控，使其角色从“大事小事一把抓”转变为“管大事、抓大局、强导向”。而村集体资产经营管理职能则由村集体经济组织全权承担。
可见，村委会作为农村基层治理组织，并非是村民自治唯一的有效载体。事实上，经济合作组织承接部分农村经济发展功能，可以让村委会专注于行政管理、公共服务，确保村民自治基本稳定，有效处理政府行政管理与乡村经济发展之间的关系。
中央一号文件强调，要强化集体经济组织服务功能，发挥在管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用。中央政策对村集体经济组织和农村社会组织的重视，意味着二者是实现乡村治理有效的关键所在。对组织分离模式进行更深层次的思考与探索，有助于理解乡村治理的发展趋势。
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