1 土地征收成片开发的特征及意义
1.1 成片开发基本特征
1）开发规模庞大。土地征收成片开发往往施工范围大、占地面积大、施工期间需要投入较多的资金。2）开发方式综合性强。多以经营性和公益性项目相配套，生产生活及生态相协调。3）用途多样化。包括经营性的和公益性的，比如：住宅、公共设施、商业服务、交通运输等。4）利益关系复杂。前期征地、工程分包及后续转让等。
1.2 成片开发的现实意义
（1）解决发展空间的失序问题
以往土地资源的征收开发，地方政府主要倾向于一些地段好的区域，以投资为主导，以项目倒逼规划修改调整，没有提前制定详细的规划方案，经常存在发展建设与空间规划失序问题。成片开发彻底规避了此类问题的发生，做到了对土地资源的合理调配和优化配置，有利于统筹片区资源要素，实现了规划引领项目，在合理开发利用土地资源的同时，实现了区域经济文化的协调发展[1]。
（2）发挥城市的集聚效应
传统多数土地资源的征收开发主要用于商业办公、大型基础设施、商品住宅和一些大型产业园区的建设，并没有对各类社会公共服务设施引起足够的重视，建设工作相对较为滞后，同时造成了大量闲置用地和批而未供用地的出现。除此之外，项目用地较为分散、投资主体多、基础设施平摊后的用地平均产出低等多方面因素的影响，不利于城市的整体科学规划与快速发展。而成片开发通过各级政府部门的有效联动，实现了对各类公益性用地的统筹合理安排，充分发挥出了城市的集聚效应。
2 土地征收成片开发面临的问题
2.1 范围划定的科学合理性不够
首先，目前土地征收成片开发的范围划定统筹性不足。存在过于重视招商引资，开发范围完全取决于项目建设，出现了大量的碎片化和跳跃式片区，难以保障城市整体结构和空间布局的完整性，无法形成“建一片、成一片”的效果。具体的开发方案与片区开发建设匹配度缺乏，有时只是未来某一个或者几个项目进行编制，最终导致成片开发范围划定缺乏统筹性。比如：某土地征收成片开发过程中，开发方案中涉及的总体片区范围划定本应40公顷，但为了一个规模不足1公顷的加油站，整个项目进行了范围的重新划定和更改[2]。
其次，开发范围不规整，相邻区域开发项目之间缺乏良好的衔接。比如：部分区域为了达到规定的公益性用地比例，将公益性用地和线形工程划入成片开发范围内，将来相邻片区范围划定的时候，势必会出现线形工程用地被分割和公益性用地不足等问题，影响区域土地资源的整体开发。除此之外，某区域近期与远期开发之间缺乏良好的衔接。比如：由于征地拆迁难度比较大，当前成片开发只划入某规划地块的局部，留下了一些边角地，这与整片开发与空间优化局部利用的初衷完全相悖。
2.2 方案报批后的修改调整程序尚无规定
就我国目前情况来看，土地征收成片开发方案的编制主要是依据已经获批的控制性规划，但控制性规划在具体执行过程中经常会遇到各种各样的规划调整问题。控制性规划一旦被修改调整，土地征收成片开发方案当中的公益性用地比例势必会发生一定的改变，致使无法满足公益性用地比例实际要求。现如今我国虽然针对土地征收成片开发方案审批程序做出了明确的规定，但获批后的修改调整程序尚没有较为详细的说明，怎样才能保障公益性用地比例不低于政策要求并没有明文规定，难以实现控制性规划调整后的统筹协调处理。
2.3 按时完成方案实施较难，考核标准不明晰
首先，土地征收成片开发与国土空间规划之间缺乏有效的衔接。成片开发的主要目的在于集中开发、合理利用城镇边界区域的土地资源，通过统筹规划提高土地资源利用率，促使现代城市的高速发展。但实际操作中，部分土地没有划入集中建设区域范围内，只是政府部门承诺在后续开发中将其纳入建设区，这就大大增加了成片开发执行的难度，增加了诸多不确定因素。
其次，成片开发方案实施考核标准不明晰。开发方案具体落实情况的考核，通常以项目动工、土地资源的征收和供应、项目建设进度等为依据，并没有明确的政策条文规定。部分项目只是简单地提出要求在五年期内完成征地工作，但并没有制定详细的征收开发方案，征收开发流程不明朗，计划落实难度比较大。
3 土地征收成片开发的政策建议
3.1 提高成片开发范围划定的科学合理性
首先，综合考虑多方面影响要素，科学统筹划定成片开发范围，并做到各类产业具体用地空间的合理规划布局，规避实际开发过程中出现“项目倒逼规划”等系列问题。其次，做好土地征收成片开发与国土空间规划之间的良好衔接，尽可能将边界角落地带规划集中建设区域，严格控制公益性用地占比。再次，高度重视建制村边界的完整性，确保同一村落执行统一的征地拆迁标准，做到公平公正和公开。另外，土地征收成片开发方案落实过程中，相关工作人员应加大宣传力度，让村民能够充分了解成片开发的意义所在，从而提高他们的配合度。同时结合开发区实际情况合理确定公益性用地比例，保障成片开发实施方案的科学性与适宜性。最后，尽量保障开发范围用地的完整性，避免留下少许插花地或者边角地，为后期相邻区域的开发利用留下充足的空间[3]。
3.2 出台土地征收成片开发方案调整程序和规则
土地征收整片开发控制性规划制定科室、主管区域开发部门及相关业务管理系统相互之间需密切关联，统筹衔接，共同商讨，合理确定控制性规划与成片开发方案调整内容与次数，保证后续施工过程中能够有序顺利推进，达到预期的开发效果，同时保证公益性用地比例处于规定范围之内，规避部分人员滥用征收权等不良现象的发生。
3.3 建立考核评价体系，推动方案实施进度
首先，基于现实情况不断建立健全土地征收成片开发方案实施考核评价体系，在明确统一标准的约束下，能够更好地促使开发方案有序实施。其次，开展项目中期考核评价制度，要求土地征收成片开发方案中能够对具体的开发时序、建设项目及年度计划做出详细的说明，并严格按照每三年落实一次考核评价制度，及时发现开发方案落实过程存在的问题，采取针对性的处理对策。再次，优化奖惩机制，针对一些不合规的项目立即叫停，未获批项目应接受严厉的惩处，反之应给予一些方案实施情况良好的项目一定的奖励，比如：耕地占补指标、农转用计划等[4]。
结束语
总而言之，科学合理的土地征收成片开发，能够有效提高土地资源利用率，有利于现代化城市的统筹规划与高效发展，同时也为国家及地方社会经济的发展奠定了良好的基础保障。但具体落实过程中依然存在诸多问题，未来我们还需进一步深入研究，科学规划，保障土地资源的合理开发利用。
参考文献
[1]李祎恒，吴欣欣.论土地征收成片开发的公益性补强[J].湖北农业科学，2021，60(18):179-184.
[2]李云轩.成片开发土地征收制度研究[D].南京大学，2021.
[3]田叶.成片开发征收的约束机制研究[D].西南政法大学，2021.
[4]于凤瑞.《土地管理法》成片开发征收标准的体系阐释[J].中国土地科学，2020，34(08):18-25.
