一、研究背景
城市是人类文明的标志，是人们经济、政治和社会生活的中心。城市化也叫城镇化，城镇化水平的高低一方面是衡量社会进步与否的重要指标之一，另一方面也是城市经济社会发展程度的直接体现。新型城镇化是我国社会经济发展的必经阶段，也是我国全面深化改革的重要时期。随着城镇化进程的不断加快，城市规模快速扩张，城市周边农村被城市快速吞没，由于居民的生产生活方式、生态环境并未改变，经济水平、相关制度等滞后，并不能真正跟上城市发展水平，还保留着大量的农村特征，形成了“城不像城，村不像村”的城中村这一独特的地域现象，在我国特殊的历史背景下产生的城中村，作为流动人口的接收器，成为城市环境、土地、治安、经济、交通治理的难点[1]。
城中村治理是快速推进新型城镇化的必由之路，是提升国家治理水平的重要组成部分，是建设文明和谐、生态宜居城市的重要保障，是践行科学发展观、以人为本、构建和谐社会的强力举措。传统城中村治理对一些传统体制机制、村民的市民化等软件方面的问题关注较少，与新型城镇化战略以人为本的城中村治理理念不相容[2]。因此，在新型城镇化大背景下，重新审视城中村治理对提升城市质量、居民生活水平和社会稳定和谐状态意义深远。
二、文献综述
我国的“城中村”现象具有一定的独特性，国外与之相类似的还很少，可参考文献多源于国内，国内学者研究城中村治理问题主要分为以下几个模块：
1、相关概念研究
研究学者主要基于自身研究角度对定义“城中村”：李钊（2001）认为“城中村”是快速的城市发展过程中，距离新旧城区较近而被划入城市建设用地的村落。李培林（2002）认为“城中村”是城市与农村间的混合社区。傅晨和刘梦琴（2008）认为，城中村是村庄因政府征地而“划入”了城市，但是依然实行农村体制，从城乡二元体制角度看，城中村仍然属于农村，城中村是制度意义的农村，实质是在同一城市地域内城乡二元体制并存[2]。
2、相关问题研究
关于城中村问题的研究中，普遍认为城中村主要有以下一些问题：吴英杰和罗皓（2009）提出，人口构成多元和社会治安差也是城中村存在的问题之一。外来的大量人口聚居在城中村，复杂性强、流动性高，加大了治安管理的难度，成为治安和管理的盲点；廖俊平和田一淋（2010）认为，基础设施、公共设施缺乏以及环境问题严重是城中村的主要问题之一。城乡二元结构管理，导致城中村在规划和环境管理方面极度匮乏，基础设施和公共设施严重不足，环境“脏、乱、差”[2]；张斌（2014）认为，很多村民除了房租并没其他收入来源，村民们的心态还处在城中村时代[3]。
3、治理模式研究
罗福周（2007）探究西安市城中村相关可行的治理模式，对比了村集体主导、政府主导、开发商主导这三种改造模式。姚一民（2008）从改制及社区发展中的管治问题人手，阐述了广州“城中村”问题和治理的必要，针对“城中村”治理的利益导向以及建构“城中村”新型社区管治架构进行了研究，并且提出了关于“城中村”改制的对策建议。
总体而言，城中村治理的问题一直是近年来社会各界和学术界关注的热点问题之一。目前对于城中村治理的学术关注很充分，但是还没有根据新的局势政策，主要是基于城乡二元制来谈论城中村。而且，都是研究已经具有一定理论与实践基础的一线城市，比如，广州深圳等。无论是一般社会观点还是学术界的讨论，并没有立足于新型城镇化建设下的欠发达地区的城中村治理，没有看到随着我国政治、经济的发展，我国城中村所面临的局势已经发生了变化，出现了许多新制度下的新问题。在新型城镇化建设的背景下，我们应该从欠发达地区找出典型，以此为案例，深入地研究城中村治理问题。
三、相关内涵
（一）新型城镇化
新型城镇化就是按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，由市场主导、政府引导的城镇化机制推动，实现城镇化与工业化、信息化和农业现代化良性互动，大中小城市和小城镇的合理布局与协调发展，形成以资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡一体的集约、智慧、低碳、绿色，“新型城镇化”应具有三大内涵，可以概括为强调民生、强调可持续发展和强调质量[3]。
（二）城中村治理
城中村治理是一个涉及土地制度、户籍制度、宅基地政策、集体资产处理以及投融资体制等多方面的系统工程。涉及政府国家层面和社会农民层面，具有治理二重性，具体包括规划、改造、建设、后期管理等组织行为活动。城中村治理强调的是政府自上而下的管理与居民自下而上的参与相结合，“互动过程”是本质，所以要对城中村的治理理念、治理体制、治理机制、治理手段进行持续的调整[7]。
四、新型城镇化背景下对城中村治理的新要求
城中村治理是城镇化建设亟需突破的难题，是新型城镇化进程中的重要任务。而新型城镇化也为城中村治理提出了新的要求，具体体现在三个方面。
1、民生：以人为本
新型城镇化的核心是人的城镇化，一方面，在新型城镇化背景下，以人为本、关注民生成为城中村治理的根本出发点，要注重满足居民的多样化需求，促进居民的思想、文化、技能和素质的全面发展，探讨村民的市民化、幸福感和文化融合等问题。
2、持续：环境友好
在城镇化进程中倡导环境文化与生态文明，将环境保护、人与环境良性互动、兼顾当代人需求与后代人利益等作为城镇化的前提标准是新型城镇化的内在要求。一方面，城中村治理必须突出生态化发展模式，以绿色、低碳、环保为目标，重视环境的建设与治理。另一方面，将城中村治理与区域经济发展方式转变和产业结构优化调整结合起来，强化城中村的公共基础设施和社会保障体系建设[4]。
3、质量：质量提升
新型城镇化要求城中村治理必须坚持走集约化道路，提高现有资源的利用效率，增强规划管理的有序性，打造多元功能的结构体系，从而在我国城镇化突破发展的历史进程中承担更多责任与义务。
五、城中村治理案例分析—以焦作市山阳区为例
（一）山阳区城中村基本情况
山阳区位于全国优秀旅游城市焦作市中心城区。总面积65.7平方公里，辖9个街道办事处，19个行政村，34个社区，总人口27万人。2017年—2020年山阳区棚户区（城中村）改造项目共19个，涉及征迁户数13932户，人口48762人，征迁面积510万平方米。山阳区计划至2020年基本完成提质改造任务。
（二）山阳区城中村治理现状
1、政治：多主体共同参与
（1）党组织。山阳区城中村治理坚持党委领导，社区党组织主导城中村治理，各级党委牢固树立党建统领全局。
（2）政府。街道办事处负责指导城中村治理各项工作，确定城中村治理基本思路，制定规划方案、政策、考核办法等，协调城中村社区治理相关问题。
（3）社区自治。管理城中村社区公共事务，为居民提供公共服务。
（4）社区居民。在城中村治理进程中，对于积极参与社区治理工作的居民给予一定的奖励政策。
2、经济：维护居民利益
在城中村改造治理进程中，山阳区始终将居民的利益放在第一位，坚持以人为本的基本原则。对城中村进行改造拆迁本着村民自愿、和谐民主、征求居民意愿的原则进行，对城中村改造治理意愿进行充分调查，了解居民改造意愿和各方需求，针对不同群体和住户需求，采取灵活的解决办法。
3、社会：保障群众权益
在城中村治理进程中充分倾听民意，体恤民情，最大限度地保障群众权益。山阳区在改造的过程中，高度关注和解决收入低、生活困难的弱势群体的困难，在政策允许的范围内给予合理照顾。引导群众通过合法途径反映利益诉求，以协商和法律手段相结合的方式解决矛盾和纠纷，维护社会和谐稳定。
4、文化：注重文化建设
注重传统文化与现代文化的深度融合，在城中村社区中建设社区图书馆、百姓文化超市，组建道德讲堂，定期邀请专家进行道德礼仪、传统文化的讲解，提高城中村居民文化素质水平。提供居民文体活动场所，统一购买相关设备和服装，邀请专业舞蹈人员对居民进行培训，提高居民健康和文化水平。
5、环境：优化治理环境
（1）加强公共设施投入，完善城市社区功能加大城中村社区学校、幼儿园、养老院、活动场所、公共绿地、医疗卫生等公共基础设施的建设力度。
（2）加强环境治理，山阳区在城中村治理过程中，注重社区内部绿地建设。
（3）加强道路规划，完善交通网络以畅通城市道路为目标，高标准、高起点对城中村社区周边道路进行规划和改造。
六、城中村存在问题——基于新型城镇化视野
（一）民生方面
城中村居民大多数来自农村，受教育程度低，缺乏必要的就业培训和技能，一旦失去了土地，在城市生活中必然成为弱势群体，缺乏生活保障。由于城中村的区位优势，在城中村改造中，土地补偿和土地房屋租金收益等，致使城中村居民的财富急剧增长。乡村传统文明与城市现代文明在城中村接轨，多元文化相互融合，并未提高城中村居民的文化素质水平。
（二）可持续发展方面
山阳市可持续发展环境主要存在以下问题：一是违章建筑多，私搭乱建现象频繁。绝大多数民房违章加盖，质量安全隐患严重。二是建筑密度高，人口密度大，建筑密集、拥挤，危害城中村居民健康和安全。三是秩序混乱，环境卫生极差，城中村房屋建筑参差不齐、新旧不一，改造时间不同，投资和标准各有差异，私搭乱建现象随处可见，建筑垃圾和生活垃圾遍地堆放。
（三）质量方面
山阳市城中村的治理主体权责不清，在“城改居”以后，城中村三大治理主体街道、居委会、村委会之间权责划分和职能定位不清晰，政府对此缺乏明确的制度法规，导致在城中村日常治理工作中，各治理主体职能交叉和重叠，管理越位、缺位、错位，相互之间推诿扯皮等现象，造成资源浪费、管理混乱和效率低下等问题，不利于实现城中村在新型城镇化进程中的高质量发展。
七、新型城镇化视野下城中村治理对策
（一）民生方面
1、坚持以人为本，维护安全秩序
政府要将对城中村的治理目标定位为善治，治理过程坚持善治，构建法治、透明、稳定、高效、公正、廉洁的政府，坚持问政于民、问计于民、问需于民的基本原则，贯彻以人为本的治理理念。公共安全秩序方面，城中村人员结构复杂，生活方式、文化内涵、社会素养及法治意识等淡薄，还未实现完全城镇化，因此，要加强对违法犯罪的打击力度，规范城中村房屋和道路建设，完善消防、监控等公共安全基础设施，确保城中村治理有序，道路畅通[4]。
2、完善服务机制，实现服务均等
一是教育服务均等化，建立、完善城中村教育资源投入机制，统一城乡学校建校标准和教师编制标准，从校区建设、教育经费、教学师资方面保障基础教育的城乡均衡发展。二是医疗卫生服务均等化，建立统一的城乡居民医疗保险制度和大病保险制度，积极推动“互联网+医院”的医疗服务，提升基本公共卫生服务均等化水平和服务质量。三是养老服务均等化，实施居家社区养老服务工程，不断完善城中村养老服务设施，大力发展居家社区养老服务，统筹规划全市社区养老服务设施[10]。
（二）可持续发展方面
1、优化环境治理，改善社区生态
一是优化经济环境，维护好群众利益，加强居民再就业能力培训，鼓励居民创业，并提供政策支持。二是优化人文环境，做好历史文化传承工作。随着新型城镇化的快速推进，城中村形成了多元文化共存新格局。要创新传统文化与现代文化融合发展，加强城中村文化建设，完善文化基础设施，鼓励和吸引文化工作者到基层工作。
2、注重环境卫生，保持健康发展
加大资金投入，拓宽资金来源，完善环保设施，增加清扫员和清运员。可以尝试环境卫生市场化，治理主体多元化，确保城中村垃圾清扫清运及时，还居民一个健康舒适的生活环境。社会保障方面，构建城中村社保基金会，资金来源包括财政拨款、集体支持、社会赞助及居民集资等。振兴集体经济，创办学校和医院，解决城中村居民及流动人口子女教育和就近就医问题[5]。
（三）质量方面
1、利用现代科技，创新治理方式
利用现代科技手段来创新城中村治理方式，充分利用网络化、数字化、信息化等现代科技平台，构建社区信息化、智能化服务平台；畅通民意表达渠道，构建透明政府，利用好微信平台、短信平台、社区网站等新科技，满足居民多样化需求；组建社区教育网络授课平台，实现居民学习方式多样化，不断丰富居民学习服务类、家政类、康养类、健身类等相关知识。完善社区交友平台，增强居民之间、居民与社区之间的联系[5]。
2、创新机制环境，加快改造治理
一是科学合理规划，改善居住环境。将城中村纳入城市总体规划，对城中村经济结构、生态环境、人文资源、自然资源、水资源、人口密度等进行科学评估，合理规划居住区、生态区、商业区等，统筹安排城乡市政基础设施和教育、文化等公共设施，解决外来人口生活和居住空间，改善城中村居住环境。二是探索多元化的投融资渠道。城中村改造是一项包括政治、经济、文化等复杂的系统工程，涉及多方利益主体，要协调好各方利益关系逐步推进。
八、结语
新型城镇化是我国社会经济发展的必经阶段，也是我国全面深化改革的重要时期。新型城镇化的核心是以人为本，区别于传统城镇化只要物的做法，新型城镇化强调既要见物，更要见人，同时也对城中村提出了新的要求，通过相关案例，分析出了城中村治理在民生、可持续发展、质量方面存在问题，找准问题，为创新城中村治理打下了坚实基础。并针对问题，基于新型城镇化视野，从民生、可持续发展、质量三个大方面实现城中村治理对策创新。为城中村更好地融入城市发展，终结城中村，实现彻底城市化，提供了思路和借鉴。
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作者简介：韦小影（1997-），女，壮族，广西河池人，硕士研究生在读，研究方向：志愿服务、社区治理。
