1项目概况
2017年，大安市委、市政府依据土地整治规划科学论证、统筹安排，大力开展国土综合整治项目，将生态文明建设摆在突出位置，坚持绿色发展理念，落实好山水林田湖草生态保护修复重大战略，发挥自然资源综合整治在实施乡村振兴战略中的重要作用。该市在用活、用足国家政策的前提下，深入研究，大胆实践。实施了大岗子镇易地扶贫搬迁城乡建设用地增减挂钩项目试点工作，实现了综合整治，使荒凉贫瘠的大岗子镇变成吉林省西部地区屈指可数的美丽乡村。起到了加强土地整治，提高农业综合生产能力；推进村庄治理，优化用地布局；完善设施配套，改善人居环境；发展现代农业，促进农民增收；实现增减挂钩，破解项目建设资金难题的作用。
大安市大岗子镇位于大安市西南边缘，距大安市区90公里，下辖7个行政村，21个自然屯，总人口8457人，幅员面积396平方公里，建设用地304公顷，户均1477平方米。有省级贫困村4个。
该项目新建5层住宅楼27栋，2层商业用房5栋，裙房商业及底商建筑面积2.9万平方米，门市212个；4层村公共服务楼1栋4500平方米；设备用房面积600平方米，广场1.1万平方米，绿化2.3万平方米，车库380个2.3万平方米。给排水、电气、亮化、消防等基础设施完善。配套建设福利院、污水处理厂、垃圾转运站等附属工程和棚膜园区、畜牧小区。商业用房及底商建筑占地通过招拍挂方式实行有偿供地。实现了全镇7个村21个屯2069户农民搬迁。走进大岗子镇，随处可见由低矮的泥草房搬进了装饰一新的住宅楼的村民们喜笑颜开。镇区内一排排树木，一片片稻田，一栋栋新楼，一阵阵欢笑融合在一起。傍晚时分，锣鼓秧歌登场了，成为乡村文化建设的又一道亮丽风景。
2实践路径
2.1用足政策，解决资金。
资金短缺，一直是困扰“三农”问题有效解决的主要因素。没有资金，搞好美丽乡村建设，实现乡村振兴就是一句空话。为此，大安市委、市政府不等不靠，抓住国家、省增减挂钩等政策出台的有利时机，积极协调、申报，实施了大岗子镇增减挂钩项目。项目分两期实施，涉及7个村21个自然屯2069户。第一期工程涉及5个村11个自然屯827户，拆迁面积176公顷，复垦区结余指标156公顷，与长春新区交易指标收入2.3亿元，指标归还时间2020年。盐碱地综合整治区可以产生113公顷新增耕地指标，如在省内交易，可实现1.36亿元指标收入；项目二期工程于2018年启动，涉及5个村12个自然屯（有的行政村分两期拆迁，数据有重叠）1242户，拆迁面积216公顷，规划结余指标193公顷，预计可以实现指标交易收入2.9亿元，有效的化解了资金瓶颈问题。
2.2因地制宜，综合整治。
在规划土地复垦面积的同时，还把村屯周边零散的未利用地、中低产田有机融合在项目中，实行统一规划设计、统一招标、统一施工。项目竣工时，统一验收，分别入库。建成集中连片的高标准农田，既完成了增减挂钩指标归还任务，同时产生的新增耕地指标用于占补平衡。为了让群众“住得好、有发展、能致富”，大岗子镇政府通过做“加减法”，实现群众安居乐业，助推精准扶贫。
2.2.1做减法。就是通过多措施减免群众的生活支出。经各村村民代表大会研究决定：一是提供回迁楼简装，村民可直接入住；二是免去每户2700元的天然气安装费；三是由村委会为每户村民代缴55.61平方米的取暖费和物业费，保证能住得起；四是免去房屋办理产权的所有费用。
2.2.2做加法。就是通过发展产业项目、创造就业岗位等多渠道增加群众的收入来源，实现经营性收入、工资性收入、劳务性收入叠加。一是建设棚膜园区，以产业带动。棚膜园区采取政府出土地建大棚，农民参与劳动挣取劳务费，并且由合作社拿出部分收益给贫困户分红。棚膜园区共建设冷棚62栋，暖棚3栋。2018年棚膜园区解决就业40余人，创造就业收益40万元。二是建养殖小区，助力畜牧业发展。以镇政府为主体，协调各村建设大规模标准化养羊和牛、马、驴大牲养殖小区4个，圈舍511个，占地40公顷。三是加快土地流转，促进农民增收。2019年实现土地流转3600公顷，占耕地总面积的90%以上，流转均价每公顷3200元以上，同时将多年束缚在土地上的农民解放出来，通过劳务服务增加收入；四是助推合作社发展，实现合作共赢。农户以土地加入合作社，由合作社统一耕种，合作社通过先进的大型农机具进行机械化规模化种植，节约时间，降低成本；五是创造就业岗位，增加就业收入。鼓励群众在本地成立的合作社、电商及开办餐饮住宿等行业进行劳务服务。目前，建新区和综合整治工程用工400余人，实现就业收益900余万元；物业安置就业70余人，每年就业收入约130万元；六是建立“城”与“村”相结合。镇政府拿出1.5公顷耕地集中建设菜园，满足村民基本的日常吃菜需求。
2.3保修并重，多措并举。
为了保证生态、经济、社会协调发展，就必须坚持发展与保护统一的原则，树立山水林田湖草是一个生命共同体的理念。在国土综合整治过程中，必须按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素，宜田则田、宜林则林、宜草则草、宜塘则塘，实施系统修复、综合整治，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。
2.3.1在生态保护上，大岗子镇在增减挂钩项目试点中，将具有保留价值、形成规模的树木保存下来，予以保护；针对复垦内原有耕地需要整平的，先把耕层土剥离后异地存放，生土运出后在回填耕层土，有效保护了上百年形成的耕层土资源；新区规划布局合理，“三横两纵”的道路网贯穿整个新区，绿化率30%以上。村级成立物业公司负担小区的卫生、供暖、供水及设备维护工作。开展家庭卫生整治，增强群众责任感，家庭卫生与公共卫生相互促进，共同发展。新农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。
在项目区范围内设计一定比例的坑塘水面，种植芦苇等水生植物，形成生态处理沟（池）。稻田内的排水通过生态沟（池）进行初级净化，然后再排入到项目区附近的自然泡沼中进行再净化。在氟化物含量较高的地块排水口处，设置氟化物处理池，通过投放化学处理剂，降低水体中氟化物的含量。通过生物、化学等一系列措施，降低水田排水中的总氮、总磷、氟化物等超标物质，使稻田水体达到排放标准，防止对下游造成环境污染。
2.3.2在生态修复上，把生态修复、建立生命共同体的理念融入其中，组织有关专家，甚至省、部级层面的专家进行科学论证，统筹规划、合理布局。土壤修复方面，采取工程、物理、化学、生物以及农艺等综合措施，改善土壤理化性状，提高土壤肥力，加速耕层构建，修复恶化土壤，为作物生长提供良好土壤环境。生物多样性方面，在整治耕地的范围内留有足够的空间，植树、种草。具备植树条件的地块设计了护路林，选择适合当地生长的耐寒抗碱树种，通过采取修建植树台、换土以及使用改良剂等措施控制盐碱危害，提高树木成活率。在路、渠边坡修建时，掺入耕层土，一方面综合了盐碱土，提高筑路、筑堤效果，同时利用耕层土中的天然草籽，快速形成草原植被，保持了路、渠边沟表土层，防止雨水冲蚀，起到了保护作用。通过植树、植草和新增水田，增加了项目的生态修复功能，建立了生物多样性体系，形成了人工湿地，向着生态文明建设方向发展。
3启示建议
3.1搞好增减挂钩试点，必须政府主导。在项目建设进程中，大安市委、市政府坚持“高站位、宽视野、大格局”的基本理念，形成了“12345”的基本方针。立足一个目标，即坚持以脱贫攻坚统揽一切，项目实施的出发点和落脚点是实现覆盖贫困人口的整体脱贫，同步实现随迁人口致富奔小康。促进两个结合，即将国土综合整治项目与美丽乡村建设相结合、与特色小镇建设相结合。瞄准三个方向，即以项目为载体，通过整合政府、社会、市场资源，全方位改变农村人居环境、生态环境、生产方式、生活方式，努力实现农村转富、农业转型、农村转美。坚持四个原则，即在项目全过程贯穿“政府主导、政策引导、村民自愿、村民自治”的基本原则，真正做到群众自己的事自己说了算，政府该做的事政府全力办。实现五个统筹，即通过项目实施带动村容村貌、民风民俗、村级组织建设、管理方式等深刻转变，达到了“土地综合整治有良方、土地节约集约有增量、农民安居乐业有保障、城乡统筹发展有希望”的目标，从而促进了物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明五位一体协调发展。
3.2搞好增减挂钩试点，必须乡镇主抓。大岗子镇成立易地搬迁领导小组，抽调精干人员，牢固树立“一盘棋”思想。根据《村民组织法》《吉林省“十三五”易地扶贫搬迁实施方案》精神，制定了实施方案，本着“政府监管、政策引导、村民自治、村民自愿”的原则，向广大群众“把政策讲准、把标准讲透、把道理讲清”，得到了认可与支持。先后与群众签订了《搬迁意向书》、《安置补偿协议》，确保试点工作规范化、法制化。大岗子镇借助综合整治项目，推进了农民变市民，初步实现了农村城镇化。也正朝着乡村振兴全面发展，向着“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的新城镇迈进。
3.3搞好增减挂钩试点，必须部门主战。大安市自然资源局充分发挥职能，主动担当。项目规划主动参与，积极与省自然资源部门沟通，探索项目报批程序。主动为项目提供大数据、“国土一张图”，指导项目规划设计，并在2017年9月获得省厅批复。指标交易主动作为，经过多方联系，与长春新区签订增减挂钩结余指标转让协议，交易增减挂钩指标156公顷，实现交易额2.3亿元，创造了本市有史以来首例。为大岗子镇增减挂钩项目解决了“钱从哪来”的问题。项目建设主动谋划，通过调研论证，对边缘不规整村屯进行了规划调整，将村屯周边的未利用地和中、低产田同复垦区一并纳入土地整理范围，形成综合整治项目，不仅新增加耕地280公顷，还使原来耕地质量提高一个等级，为农民持续增收奠定了基础。
3.4搞好增减挂钩试点，必须群众主动。通过宣传发动、经验介绍、美好生活预期展望等方式，极大的调动了农民参与的积极性和主动性，变“要我迁”为“我要迁”，保证了试点工作是有序进行。
参考文献
1.国土资源部《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工程的通知》（国土资函【2016】2号）.
2.吉林省人民政府办公厅《关于印发吉林省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（吉政办发【2015】59号）.
3.吉林省国土资源厅《关于印发吉林省运用城乡建设用地增减挂钩政策支持脱贫实施办法的通知》（国土资规【2017】5号）.
