根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条第1款“补偿不低于被征收房屋类似房地产的市场价格”、《国有土地上房屋征收评估办法》第30条“类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构相同或者相似的房地产”、 《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条第1款“补偿按照被征收房屋所处区位新建普通商品住房市场价格”或者2014年最高院公布的征地拆迁十大案例第二个孔庆丰诉山东省泗水县人民政府房屋征收决定案中法院认为“根据立法精神，对被征收房屋的补偿，应参照就近区位的新建商品房的价格，以被征收入在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜。”[1]的规定，故，无论是二手房市场价格还是新建普通商品房市场价格，都明确规定，在实践中都是有标准可以参照。对很多人来说，城市国有建设土地上房屋征收补偿相对是比较高的，是可以接受的，也得到大部分公民的认可。很多集体土地上房屋权利人也希望自己的房屋参照国有土地上房屋补偿标准补偿，这个领域也是争议纠纷最多的，绝大部分涉及集体土地房屋的行政诉讼都涉及此领域。[2]为此，理清是有关法律规定以及构建事实构成就显得十分必要和有意义。
一、规范层面上，集体土地上房屋参照国有土地上房屋补偿的构成要件。
法律规范中包含的法律规则是明确清晰的，法律规则基本结构是构成要件和法律效果，研究法律规范是最直接了解构成要件的途径，我们现有的规范比较少，分别列出来研究。[3]
（一）最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复。
2005年10月12日最高人民法院行政审判庭代表最高人民法院对重庆市高级人民法院作出（法【2005】行他字5号）《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后房屋拆迁补偿有关问题的答复》内容是：原则同意你院第一种意见，即行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。[4]
需要说明的是，由于在《城市房屋拆迁管理条》第十九条也规定，以房地产市场评估价格确定补偿，同时在2011年1月21日施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代《城市房屋拆迁管理条例》，故原来参照《城市房屋拆迁管理条例》补偿，就是现在理解的参照国有土地上房屋补偿标准。
该答复针对的案件事实：赵健是重庆市沙坪坝区覃家岗镇马湾村村民，有宅基地及其房屋，有《集体土地建设用地使用证》和《乡村房屋所有权证》。1994年重庆市针对案涉房屋集体土地作出重府地（1994）309号批复，1996年赵健转为城镇居民户口，2003年沙坪坝区国土局作出《关于赵健拆迁安置的方案》送达。以后的最高法院遇到类似情况是都会探求案件事实的相关因素。
2013年2月26日最高人民法院作出（法释【2013】7号）《最高人民法院关于废止1997年7月1日至2011年期间发布的部分司法解释和司法解释性质文件（第十批）的决定》，基于“情况已变化，实际已失效”的废止理由废止该答复。该答复在实践中一般认为是属于司法解释或者司法解释性质文件，具有规范效力，属于规范范畴。
（二）《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。
基于实践中存在的情形，为更好解决农民的居住问题，为更好的保障农民的权益。2011年5月9日最高院审委会通过的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款（以下简称为“司法解释”）：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。这个效力属于司法解释，具有规范效力。对什么情况下参照国有土地上房屋补偿标准提出了具体的适用条件，条件相对苛刻，也是符合国情的规定。需要明确的是这属于征收集体土地补偿适用补偿标准的例外情形规定，正常情况下。
（三）对构成要件分析。
最高人民法院答复意见和司法解释的精神实质、规范目的、事实构成是相同的。在此适用情况下，集体土地上房屋补偿实质是宅基地使用权人，即集体经济组织成员对用益物权宅基地使用权和房屋所有权融为一体的参照公平市场价值，即可比销售法的补偿规定。[5]从法律规则的角度，其规范构成要件如下：
1、征收农村集体土地时没有对地上的房屋同步进行补偿安置，即行政机关取得征地批复并实施，对集体土地进行了补偿，但是对集体土地上房屋没有补偿安置，同时由于种种原因也停止了安置补偿工作或者没有启动安置补偿工作。
2、在停止征收房屋期间，房屋所在地已经纳入或者新划入城市规划区，基本实现城镇化。
3、纳入城市规划区后，行政机关开始启动对房屋实施补偿安置工作。
4、土地权利人主动提出参照执行国有土地上房屋征收标准的请求，需要提供证据证明案涉土地已经征收为国有，已经纳入城市规划区。
上述构成要件是明确的也不是泾渭分明的，由于语言本身的原因法律规定总是存在模糊性。法律的生命力在于实施，在司法实践中如何落实，才是值得期许的，也才是值得研究的。
二、最高人民法院裁判文书认定集体土地上房屋参照国有土地上房屋征收补偿的实证分析。
通过最高法院裁判文书，我们既可以检视该司法解释被适用的情况，也可以观察最高院法官对适用司法解释的案件事实构成观点[6]。
本部分以涉及司法解释条款为内容的最高人民法院裁判文书为研究对象，从元典智库输入“《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款”，层级选择为最高人民法院，结案年度从2015年-2021年，总共210个生效判决文书，其中2015年7个、2016年22个、2017年18个、2018年68个、2019年29个、2020年63个、2021年3个。[7]
对210份裁判文书中裁判理由部分逐一梳理，法院支持适用司法解释的裁判文书35份，占比16.7%，区分出适用的情形、不适用的情形，以期探讨其中具有普遍性的问题。具有如下特点：第一、一个现象是主动提出要求适用司法解释的主体基本都是再审案件申请人，即行政相对人，不管是否满足司法解释适用条件都提出来，希望按照更高的补偿标准补偿。第二、有地方政府在符合适用司法解释的的情况下，参照适用《征补条例》的程序来实施征收，得到法院的认可；也有地方政府不符合适用司法解释条件的情形下，对集体土地房屋参照国有土地上房屋补偿标准补偿，最高院基于维护法律的稳定性，仅仅指出不当，也维持政府的补偿决定。第三、不支持司法解释适用条件的大多理由是：集体土地征收与房屋补偿安置同步进行，征收实施部门没有怠于履行对房屋的补偿安置职责；没有事实根据；不符合司法解释的适用条件等。第四、适用司法解释目的在于避免同区域内原集体土地上房屋征收补偿标准低于国有土地上房屋征收补偿标准，充分保障原集体土地上房屋权利人的合法权益。
（一）支持适用司法解释的情形。
1、支持案涉房屋县级地方政府对符合司法解释适用情形按照《征补条例》规定的程序征收补偿，即可以作出《房屋征收》和《房屋征收补偿决定》。在（2017）最高法行申4929号裁判文书中法院认为，在征收集体土地过程中，如果未同时对被征收的集体土地上房屋进行征收补偿，原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经划入城市规划区后，再对原集体土地上的房屋实施征收，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿，即可以对案涉房屋作出《房屋征收决定》。
但是，对于不符合司法解释适用条件的正常集体土地征收行为，基于维护法律实施的需要，最高法院的观点是政府对坐落于集体土地上的房屋，按照国有土地上房屋征收的补偿安置标准予以安置补偿不妥，在（2017）最高法行申6216号判决中法院予以指正。
2、支持案涉房屋土地作出征地批复，法定期限作出《征地公告》，但是间隔6年后作出《补偿安置方案公告》，符合司法解释适用情形。在（2016）最高法行申2557号裁判文书中，认为下列情形，即2006年3月2日重庆市政府作出案涉渝府地[2006]88号《重庆市人民政府关于高新区实施城市规划建设征（转）收土地的通知》，2006年3月11日重庆高新区管委会发布案涉地块《公告》，2012年9月3日重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局作出案涉地块的《关于征收重庆高新区小沟》张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》，启动被征地范围房屋拆迁补偿安置工作，符合司法解释规定适用情形。
3、在（2019）最高法行申10372号判决中，法院认为，对已经纳入城市规划区，后取得案涉房屋所在集体土地征地批复，此时案涉房屋县市级人民政府参照国有土地上房屋征收补偿程序进行实施补偿，即作出先后《房屋征收决定》和《房屋征收补偿决定》的形式对案涉房屋进行补偿是不违反现行法律规定。
4、在国家赔偿阶诉讼中法院适用司法解释适用条件相对宽泛。在（2015）行监字第637号裁判中法院认为，2007年5月案涉房屋土地取得征地批复，2010年9月区政府发布《征地拆迁公告》对涉案房屋进行征收，征收时，案涉房屋坐落在已被征收的国有土地上，且所在区域已经纳入城市规划区，基本实现城镇化，完全符合司法解释的适用条件。在（2018）最高法行赔申390号裁判中法院认为，申请人虽然持有集体土地使用权证，但涉案房屋强拆时，涉案房屋坐落在已被征收的国有土地上，且所在区域已经纳入城市规划区，依据国有土地上房屋征收补偿标准赔偿。在（2020）最高法行赔申1368号裁判法院认为，案涉房屋认可的赔偿面积，根据司法解释第12条第2款和案涉房屋为城中村自建房的实际情况，参照房屋被拆除时辖区二手住房成交均价，酌情扣除土地出让费用来确定房屋赔偿标准，没有论述其他条件。关于应安置房屋的赔偿标准，在（2019）最高法行赔申1332号裁判中法院认为，虽持有集体土地使用权证，但涉案房屋被拆除后，涉案土地已被征收为国有土地，赔偿价格为同区位新建商品房（住宅）的均价。在（2020）最高法行赔申1628号判决中法院认为，根据司法解释第12条第2款规定，当地已纳入城市规划区内的，对其合法面积及装修装饰等应按照国有土地上房屋依法评估赔偿。通过上述判决可知，对国家赔偿案件中，适用司法解释的条件，重点聚焦于位于城市规划区、已经征收为国有土地等因素来给予参照国有土地上房屋补偿标准赔偿。
（二）认为不符合司法解释的情形。
1、案涉房屋所在的征地批复分批逐次实施征地行为，当不涉及案涉房屋所在地集体土地时，不存在怠于履行职责，不适用司法解释规定情形。在（2017）最高法行申163号判决中法院认为，2006年12月13日重庆市政府作出的涉案渝府地（2006）1311号《征地批复》属于内部函件，没有送到行政相对人不具有外部效力，在2007年4月19日作出《征地公告》对案涉地块外的集体土地实施征地行为，在2014年1月2日作出《征地公告》对案涉地块开始实施征地行为，在此次征地过程中涉及案涉地块房屋，不存在怠于履行实施征地补偿职责，案涉地块房屋不符合前述司法解释规定情形。
存在上述情形时，地方政府在征收房屋时有三个选择，分别是：依照土地管理法规定的集体土地程序予以征收补偿；选择参照国有土地上房屋征收程序予以补偿；在（2020）最高法行申6572号裁判中法院也认可依照集体土地征收程序，补偿参照国有土地上房屋补偿标准补偿，三者都是合法并被认可。
2、在（2017）最高法行申7528号判决中法院认为，案涉房屋位于国有农场用地的情况下，要求参照国有土地上房屋补偿，不符合司法解释规定。
3、在（2017）最高法民申257号裁判中法院认为，案涉房屋所涉土地取得征地批复后即出让的情形，不属于司法解释适用情形。
4、在（2019）最高法行申9830号裁判文书中法院认为，案涉房屋所在地先纳入城市规划区，后案涉房屋取得征地批复，同步实施集体土地和房屋征收，不适用司法解释规定。
5、在（2020）最高法行赔申1531号裁判中法院认为，案涉无证房屋享有所有权，没有取得土地使用权，不是案涉土地集体经济组织成员，不符合司法解释规定。从立法目的来解释来看，主要是解决农民的居住问题才制定司法解释，在此包含两个潜在因素：农民，即本集体经济组织成员；农民的居住房屋。可以推知一个隐含的构成要件是：本集体经济组织成员的宅基地上房屋，其他房屋不适用。
三、余论。
在国有土地上房屋补偿标准按照类似房地产市场价格补偿的明亮灯塔前，集体土地房屋的权利人都找到了前进方向。确立公平合理补偿原则的法律法规的完善是一方面，另一方面需要法院严格遵循目的和构成要件适用法律，维护法律正义。通过司法解释和最高院裁判文书的研究，更明晰了参照执行国有土地上房屋补偿的构成要件，同时也可以看出在司法实践中法院对那些因素重视、哪些因素不重视以及潜在的哪些因素需要考虑，同时土地管理法也增加公平合理补偿和住宅房屋补偿规定之后，对如何运用司法解释，提出了新的挑战，当然在目的的引领下，也许实现德道路很多，也值得期许。
参考文献：
[1] 王振宇、王晓滨、李秀丽：《人民法院征收拆迁十大案例评析》[J]，《人民司法》（22）2014.
[2] 黄瑶：《二元制下集体土地房屋征收补偿法治化研究-基于贵州省180件集体土地行政案件的分析》[J]，《重庆大学学报（社会科学版）》，2016年第22卷第5期.
[3] [德]魏德士.《法理学》.丁晓春、吴越译.北京：法律出版社.2013.
[4] 法律图书馆.最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复.[DB/OL][2021-11-11]. http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=171076.
[5] 刘连泰、余文青：《公平市场价值在集体土地征收补偿中的适用》[J]，《浙江社会科学》，2019年第10期，2019年10月.
[6] 元典智库.案例研判.[DB/OL]（）[2021-11-12]. https://beijinglawyers.chineselaw.com/result?_t=1636709071327.
