中国经济社会进入快车道发展，土地正在制约着地方经济发展，如何解决地方对土地日益增长的需求，如何盘活有限的土地资源，这是地方政府最迫切需要解决的问题，土地征用、储备、交易、土地供应和国土空间规划等都离不开土地，都离不开清晰的土地权属，都需要土地权属信息的支撑。由于历史的极限性，过去技术手段落后、生产标准不规范等原因，造成一直以来在土地征收、用地报批、供地、不动产发证过程中，存在有原始纸质资料未经数字化测量成图或土地权属调查的地块，土地权属界线难以精准、清晰和合法的统一在“一张图”上，更加无法实现权属界线信息化管理，直接影响到自然资源土地及国土空间规划管理工作的质量和效率，从中也可以看出问题的严重性，容易造成工作失误导致国有资产损失等重大行政风险。为了尽快摸清每一寸土地的权属信息，解决历史遗留的不准确、不清晰、不合法的问题，全面调查摸清土地权属，为土地管理相关部门提供合法、科学、高效的土地权属信息，开展土地权属调查工作刻不容缓。土地权属调查是为土地依法登记奠定基础的工作。既要真实记录实地土地权属状况，也要包括土地权属主体的身份认定情况。调查成果经土地权利人认定，便可同地籍测量的成果一并作为自然资源部门土地权属审核和登记发证提供法律依据[1-2]。本文以惠州市确权调查试点为例，在分析土地权属调查的疑难问题和权属调查过程中需要遵循的原则的基础上，提出了土地权属调查技术方法，为正在开展的农村“房地一体”权籍调查提供一定的思路。
1 土地权属调查难点分析
1.1 历史遗留问题
历史遗留问题是土地确权调查中最难解决的问题，主要包括因当时技术手段的制约无法通过精准测量定位、定界，造成年代比较久远而无法落地落宗，导致的土地权属未定、权属不清。过去的土地开发、征地退耕、违法建筑、兴办或停办企事业单位、有组织移民形式的土地权属不清等，以及过去开展土地权属调查历史较早，历史图件等资料没有进行信息化存储，造成严重缺失等问题，引起土地权属争议[3]。
1.2 界限不明确
土地权属调查另一个难点问题是界限不明确，主要体现在土地占有现状缺乏土地权属依据或权属依据不具有法律效力[4]。近几年，随着经济社会的快速发展，土地增值速度加快，土地所有者或使用者的产权保护意识愈来愈强，对土地权属调查愈发敏感，存在原农村集体土地、合法外的土地、违法建筑等土地权利人及相关人员不配合调查的情况[5]，纠纷矛盾更加突出。
2 土地权属调查应遵循的基本原则
2.1 “有法必依”原则
土地权属调查是土地登记中一个重要的法律程序，其调查结果为地籍测绘提供合法、有效、可靠的依据。土地权属调查过程中必须严格执行有关法律和规定，禁止一切盲目的主观臆断与随意性行为。在实际调查中，必须严格遵循当地政府颁布的宅基地管理办法等法律法规，以及与取得土地使用权相关的合法资料。对于用地红线要做好准确落地，复核是否存在少批多占、未批先建等侵占土地的行为。
2.2 “统筹历史与现状”原则
在开展土地权属调查时，既要立足本地区当前发展实际和现有规章制度，又要客观认识历史问题的影响，适当增加调查的灵活性，在确定边界时做到政策性和灵活性的完美结合。同时，要尊重当地的生活习惯，例如有些地方的对于“坐北朝南”存在极强的偏好，这也是土地权属调查需要正视和参考的内容。
2.3 “统一性”原则
土地权属调查工作开展前，为更好地完成权属调查工作，我们要结合当地实际情况并借鉴其他地方经验，制定适合本地区的技术设计书，并严格执行，确保调查成果的质量，避免因主观臆断、人为失误而产生的误差。
3 土地权属调查方法
3.1整体技术路线
因存在无法通过现有数据和内业方法确定准确权属信息的情况，为此，本次土地权属调查采取室内外工作相结合的方法，以信息技术与3S技术的综合应用为技术主线，以数字化为主要工作模式。
通过在线平台核查的方式利用现有数据库，以新开发的土地权属核查软件系统作为本次调查的主流平台。此外，数据库的标准化设计，将调查结果在上传到软件系统时专业化、规范化，在多个环节紧密联系时，确保数据检查的可行性。先内业核查整理，再到外业实地调查，收集缺少的各种材料，检查无误后入库。
其技术流程为：
（1）资料收集和扫描主要包括收集整理各类权属档案纸质资料和电子资料，对纸质资料进行扫描和鉴别，严格按照调查内容对各类权属档案、台账资料和调查底图相关资料进行分类，对市、县（区）局提供的各类权属相关资料进行分析，并准备好内外部核查资料。
（2）与办公资料整理相关的主要工作包括土地权属相关资料、权属相关信息和图文流转录入的整理分析。对采集的数据和提取的土地权属信息进行整理汇总，并对整理好的宗地资料进行土地权属各类信息录入和界线复核、统一坐标，转绘上图，然后再利用核查软件，对每宗地生成新的唯一标识码，依照宗地对应标识码上传扫描资料。
（3）外业相关调查主要包括编制调查工作底图和土地权属调查表。必须在现场对照不动产认证数据核实每一块土地并填写新的土地权属调查表及收集相关的权利人资料和信息。对于已发用地批文、批次用地、统征地等，内业工作中不能确定土地准确位置的，应当提交外业工作进行调查确定。
（4）资料整理归档具体包括权属纸质和电子资料整理、土地权属信息公示表和资料归档。整理室内外工作数据成果和土地权属调查表后，所有数据经两级核查后，由土地权属核查软件进行分类归档，新增档案资料与原资料合并上传至相应宗地附件。
（5）整个所有权验证过程由验证软件辅助完成。每个作业阶段必须有一次全面检查。每完成一宗核查，检查一宗，通过一宗，入库一宗。
整体技术路线如图1所示：
图1 数据整合技术路线
3.2 收集资料
土地权属调查过程中的首要任务是要做好资料的收集工作，并要对资料进行全面、系统、科学的分析。本次土地权属调查收集的资料如下：
（1） 档案资料
作为本次权属调查的重要依据，整理原始档案是本次调查的重点。市局档案室保管着已批土地档案，地籍、用地、统征地档案分别装订成册，并独立存放；市局征地档案未归档案室，保存在征地服务中心办公室；储备、收回国有土地档案未归档案室，保存在储备中心办公室；市局的土地登记卡以及个人分割发证的档案材料现存放于市不动产登记局，已完成扫描，用于地籍发证数据属性的核对工作。各类档案作为各土地类型的原始依据，档案资料用于填写宗地属性及宗地界线的确定。
（2） 界线数据
此次调查工作中的所有界线数据是从金土工程中导出的，包括地籍发证、土地供应、用地报批、已征地、集体土地所有权数据，主要是shp和dwg格式。由于此前已对金土工程所有数据进行过整理，可靠性较高，在对比档案材料内的界线图及属性信息后，确认无误可直接引用。
（3） 已有地形图及影像图
此次试点范围地形图资料较全、现势性较好，因此此次试点工作未进行野外测量。在权属调查地籍发证权属调查表过程中，制作宗地图时，直接利用市局提供的1:500数字化地形图成果作为底图。1992年市规划局测绘的1:500地形图（已缩绘为1:1000地形图），此类数据作为历史老档案、无坐标档案界线的图解依据。本次权属调查采用1：2000航空数字正射影像图，分辨率为0.2m，作为辅助资料。
（4） 集体土地所有权发证数据
2013年完成的集体土地所有权确权登记发证数据，由于未套合市局国有土地使用权发证数据，造成很多集体土地所有权证与市局已发国土使用证的界线重复交叉，目前已经发现的存在重复交叉的约900宗，实际数量可能要多于900宗，该资料作为本项目的内业核查参考资料，在完成所有的国有土地调查工作后，将最终数据提交，并组织原中标单位完成农村集体土地所有权的界线确认工作。
（5） 其他数据
收集到的红线总图、统征地、已征地、权属调查试点范围报批界线（2000）界线数据，数据格式为dwg格式，此类数据准确性高，在确定档案内的信息后，可直接引用。
以上已有资料图形，已有数字化坐标的，已全部转为2000国家大地坐标系，可直接利用；没有数字化坐标的，根据档案的实际情况，利用现代测绘基准和服务体系成果直接转化为2000国家大地坐标系系统。
3.3内业核查
内业核查阶段，首先对收集到的数据进行单层分析，将单层图层处理完成后，再叠加分析各层之间的关系，确定图层权属信息的准确级别，解决内业问题，提交外业调查。具体步骤如下：
（1）将各类数据进行分类梳理，分为地籍发证、用地报批、土地供应、已征地、统征地、收回国有土地、农村集体土地、未发证公共用地八个图层，最后合并整理出一套数据。
（2）整理完图层后，对每一宗地块认真核查档案信息，以档案信息为准，检查权利人、坐标、面积等信息，按照“每核查完成一宗、检查一宗，通过一宗、入库一宗”的原则进行。
（3）对于历史遗留未上图的地块，通知有关科室、单位提交相关档案、资料等纸质文件，按照以上方法上图；若无纸质文件，则记录，提交工作领导小组讨论。
（4）采用最新的1：500数字化地形图作为工作底图，以提高界址线的精度。当数字化地形图与实地差异大，无法准确标定位置的，可以参考2015年获取的分辨率为0.2米的1:2000航空数字正射影像，但应采用量距或仪器测定的方式对个别界线拐点进行定位，最后根据1：500数字化地形图相关地物进行调整，以保证与地形图的匹配及坐标的准确。对新地物和边界拐点的测绘必须符合《城市测量规范》的要求。
（5）宗地界线上图过程中，应当将档案内的红线和界线数据进行对比，确保界线上图的正确性。
3.4外业调查
内业核查上图后，结合最新的1:500地形图和高分辨率航空数字正射影像，可以确定坐标位置无误的地块，外业调查时可通知权利人确认地块，并补充相关文档资料；通过内业核查无法判定坐标位置、上图面积与档案不符的地块，需联系该地块权利人、政府相关工作人员等，通过外业指界完成上图，并补充相关文档资料。
（1）优先采用1：500数字地形图和0.2米1：2000航空数字正射影像图，套合相关土地权属界线。调查底图优先采用外业平板，在调查软件中调用，同时为便于作业，应能够打印使用。
（2）不动产确权红线边界调查是权属调查的核心。根据规划发展，分区、分段发布公告，送签入户通知书和调查勘界通知书，由权利人到现场指界。
（3）界址点的设置及点号可以沿用原来地籍发证宗地图上的编号，也可以新编。确定的宗地界址点实地需要作明显标志，可刻字打钉或涂喷红油漆点号或打木桩，在电子图上标注电子桩，对以已建房屋的房角为宗地界址点的，可以直接指界确定，用红油漆编号，不用刻字或埋桩。
（4）界址测量是在最新数字地形图的基础上，结合权属调查工作而开展，地籍要素由RTK和全站仪进行采集。如需要利用全站仪进行数据采集时，可利用区域内原有各等级控制点成果。
（5）宗地图是宗地档案的附图，是使用南CASS软件的功能自动生成的。经编辑处理后，用喷墨绘图仪打印宗地的纸质图纸。
3.5构建地籍“一张图”
利用土地权属调查软件完成内业核查、外业调查工作，建设地籍“一张图”。地籍“一张图”最终由各个土地类型总图汇总产生，按照数据等级从地籍发证、土地供应、用地报批、已征地、统征地、收回国有土地、农村集体土地所有权、未发证公共用地、块地依次降低的顺序，从下到上逐层叠加的顺序合并上图，最终实现整个任务区一张无缝隙、无重叠的土地权属数据图。
在构建地籍“一张图”土地权属信息过程中，关键的处理环节之一是消除数据冲突，包括空间图形冲突、缝隙、属性冲突。权属数据整理中数据冲突的消除需要借助于人机交互实现，属性冲突可通过多源数据相互印证的方式加以解决，而空间图形冲突和缝隙则要根据具体情况加以判断，选择不同的处理方式，最终形成各个图层数据属性准确无误、地块坐落准确的“一张图”。
4 结语
土地权属调查是地籍调查中的一项基础性工作，它贯穿于土地权属关系的建立、变更和终止的全过程。要解决制约地方经济发展的问题，必须把原来的土地权属搞清楚，才能摸清自己的家底。本文以惠州市土地权属调查为例，通过分析土地权属调查面临的问题和应遵循的基本原则，提出了土地权属调查的技术方法，并探讨了具体的数据整合和作业流程，同时为全国上下正在开展的“房地一体”确权登记项目提供思路方法。此外，要提供权属调查的效力和效果需要通过健全土地管理体制、培养一支高素质的权籍调查队伍、加大土地权属调查宣传力度等方法。
作者简介：林炎杰，本科学历，测绘工程师。主要从事测绘工作。
参考文献
[1] 郭豫宾,张船红. 3S技术在农村土地权属调查中的应用[J]. 地理空间信息,2020(02):81-83.
[2] 刘群, 张恒. 土地权属调查的方法及数据管理[J]. 城市勘测, 2009(05):88-90.
[3] 李国华. 土地权属调查方法研究[J]. 山东国土资源, 2009.
[4] 郭小其, 杨啸宇. 浅析深圳市地籍总调查中的土地权属调查重难点[J]. 城市建设理论研究(电子版), 2017(34).
[5] 姚利青. 土地权属调查的方法及数据管理[J]. 中华建设, 2019(8).
