一、土地经营权如何产生
土地所有权与土地承包经营权“两权分离”。我国宪法第8条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”改革开放初期，农村经济实行以农户家庭为单位的土地承包经营制度，农村土地资源交给集体，集体再将土地承包给农户家庭经营，此种承包权特点有二：一是通常以承包经营方式将土地均分至农户家庭，二是承包经营的期限长期稳定。土地的分层经营模式使所有权与承包经营权“两权分离”。土地承包经营权“均分到户”的特点使得农民群众有机会精耕细作，农村土地得到充分利用；“期限长期稳定”的特点充分满足了农民群众心里预期，生产热情空前高涨。这在当时生产力水平低下、基本生活尚无保障的条件下，为农村经济实现自给提供了有力支持。土地承包经营权制度在我国农村土地制度改革历史上画上了浓重一笔。
土地经营权从土地承包经营权中进一步分离，形成农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”。民法典339条规定：“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。”这一规定开创性的定义了土地经营权法律概念，确立了土地经营权法律地位，赋予了土地经营权法律权能。目前，随着城镇化持续推进，农村劳动力大量涌入城市，农村承包地弃荒现象显现，一些农户家庭将土地流转、出租或者送予他人，导致农村土地承包者与经营者逐渐分离。在新的历史条件下，更具资产属性和流动属性的土地经营权在土地集体所有、农户家庭承包制度基础上应运而生。土地经营权制度是承包经营权制度的继承与发展。
二、土地经营权的用途
研究土地经营权的用途，要从土地经营权与承包经营权的关系开始：（一）设立土地承包经营权以农户家庭与集体缔结承包经营合同为标志。民法典333条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”土地承包经营权的设立主体仅限于集体内部农户家庭，排除了家庭成员及外部农户家庭。土地承包经营权相对封闭的性质，影响了其在农村土地产业化经营中的流转效率，难以与新的农村经济发展形势相适应，这为土地经营权的诞生创造了外部条件。（二）设立土地经营权仍然以缔结经营合同为标志，但设立主体则突破了诸多限制，集体、农户家庭、家庭成员和集体以外的人都可能成为缔结合同的一方。民法典342条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。”由此可见，土地经营权的成就条件更容易达成，土地经营权制度更为开放的性质，顺应了农村经济发展潮流，契合了乡村振兴战略布局。
三、土地承包经营权怎么了
截止2022年，我国总人口14.12亿，农村居住人口5.1亿，占总人口比重36.11%；我国总耕地面积19.18亿亩，农村居住人口人均耕地面积3.76亩。由此推知，我国农村土地资源人均数量较少且相对分散，农业生产以小规模家庭经营为主。随着城乡人口比例大幅变化，农村土地利用率低、土地投产比低等问题再次凸显，土地问题成为拉低农村经济发展速度的引线。因此，发挥土地资源核心生产要素职能，成为提振发展信心、壮大农村经济的关键所在。
土地承包经营权制度面临的困境之保护农民利益作用有限。依照我国法律规定，土地承包经营权可以附条件入股参与产业化经营，但土地承包经营权在市场退出机制上存在法律冲突。土地承包经营权作为企业登记资产参与经营，在企业健康运转时，确实能为农民带来分红、租金等经济收益，当企业陷入经营困境、资不抵债时，土地承包经营权将作为财产性权益参与破产清算，把土地承包经营权交给债权人，势必造成农民失去土地，农民利益难以保全。法律明令禁止集体以外的人以设立土地承包经营权的方式承包集体内部土地，土地承包经营权外流势必触及我国法律红线。
土地承包经营权制度面临的困境之经营者利益难以兼顾。《农村土地承包经营权流转管理办法》第19条规定：“农地股份合作制企业解散时,入股的土地应当退回原承包农户。”根据现代企业制度，企业破产时，将入股农地交还农户，无异于抽走债权人最后一根稻草，债权人往往又是企业曾经的合作伙伴，让债权人利益处于不稳定状态，很可能使企业丧失合作机会，沦为孤岛，举步维艰。土地承包经营权入股产业化经营增加企业顾虑，助长企业观望情绪，阻碍人与资本向农村聚集，不利于农村经济健康、长远发展。
四、土地经营权制度优势
农村土地经营权流转是指土地承包经营权人依法将承包地交由他人从事农业生产经营的行为。这里的“经营”要求与农业生产有关，但未对“他人”进行限制。这一细节变化带来的影响是：农村土地经营权主体将更加多元化。这将吸引更多有资格、有意向、有实力的经营者参与农村经济建设，也将为农村经济繁荣带来新的发展理念和发展方式。
土地经营权制度符合农民群众利益。前文在回答“土地经营权如何产生”时提到：土地承包经营权具有“通常以承包经营方式将土地均分至农户家庭”、“承包经营的期限长期稳定”两个特点。结合他的两个特点不难得出结论：土地承包经营权不同于集体土地所有权，但是在一些权利属性上接近集体所有权。所以，农民群众宁愿将土地承包经营权牢牢握在手中，也并不热衷将其流转出去面对可能的“失地”风险，这是将土地经营权从土地承包经营权中剥离的思想基础。土地经营权制度使农民在保留承包权的前提下，单独将经营权流转出去，增加了农民的收入，壮大了集体经济。土地经营权制度将一部分农民吸引到其他集体，使农村劳动力跨集体经济组织流动，避免因劳动力分布不均衡造成的土地资源闲置等问题。土地经营权制度将一部分农民从农村土地上解放出来，使之进入更愿意、更擅长从事的社会生产中去，为农民群众提供更广阔的就业空间，也为劳动力市场补充了新鲜力量。
土地经营权制度符合经营者利益。土地经营权制度有效促进经营者间的交流与协作，其作为可流动性财产权益入股农业企业后，即使在企业经营面临破产清算时，土地经营权仍可作为破产财产权益参与破产清算，极大保护了债权人的利益，解除了经营主体的后顾之忧，为企业发展提供更广阔空间。土地经营权制度使更多优质土地资源向有实力的经营主体集中，便于开展适度规模农业生产经营，便于有计划的转变和优化农业生产方式，便于农业科技在农业产业中应用普及，从而推动农村发展，助力乡村振兴。
五、几个法律问题的延续
（一）完善土地经营权制度领域立法。法律源于实践，也滞后于实践，土地经营权在制度与实践对接中，将带来大量立法释法问题，只有弥补法律漏洞，填充法律空白，才能保证制度运行有法可依、规范运行。例如，实体法领域中，土地经营权的抵押权应如何设立，实现土地经营权抵押权时地役权是否应随之转让。再如，程序法领域中，侵犯土地经营权是否属于人民法院受理案件的范围等等，这些问题值得引起关注。（二）加强土地经营权制度司法保障。新土地经营权制度重在落实，司法应深入基层保落实，人民法院要推动基层“法官工作室”建设，近距离化解因土地经营权流转产生的矛盾纠纷。同时，注重以调解方式办理涉土地经营权纠纷类案件，维护农、企和谐关系，维持农村经济发展的稳定性。（三）构筑社会公益法律服务体系。充分调动社会力量参与农村经济建设，司法行政部门应引导优秀法律工作者投身基层公益法律服务工作，满足农、企用法需求。农民群众可能在规范化市场竞争中经验滞后，合同标准化、法律服务模块化等行之有效的措施，将更有利于保护农民群众利益。（四）提升用法守法意识，培养市场化思维。“三农”问题核心在人，乡村振兴核心也在人。基层自治组织要把最新政策及时传达到户到人，通过政策宣讲、知识培训等形式，让农民群众领会政策精神、提升用法守法意识。同时，注重培养农民群众市场化思维，发挥农民在农村经济发展中的主体作用。
【结语】
党的二十大报告提出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。新土地经营权制度是此次农村土地制度改革的核心设计，对发掘土地资源潜力、催生发展内生动力意义重大。以民法典339条绘制的新土地经营权制度图景为开端，以制度创新促乡村振兴，以乡村振兴促中华民族复兴的伟大征程，仍然任重而道远。
