一、土地财政的成因
土地是城市运转与发展的必要载体，其利用程度更是关乎到城市的发展潜力与经济活力，土地财政更是将其在地方财政与经济发展中作用发挥到极致。土地财政是指地方政府通过向有土地使用需求的各方出售土地使用权或以土地为融资手段获取维持地方财政开支收入的政府行为。
对于目前土地财政的具体成因，目前学界主要有三方面见解。其一：认为1994年的分税制改革是土地财政形成的根源，改革实施后地方政府的财权不断上移而事权不断下移，打破了地方财政的收支平衡从而形成了巨大的财政收支缺口，迫使地方政府转向增加预算外的收入，而发行地方债与土地出让金正是弥补财政缺口的重要途径；其二：认为我国现行的二元土地制度是土地财政形成的重要因素，地方政府对土地征收的垄断和变更的用途管制是土地财政的基础，存在缺陷的二元土地制度成为土地财政扩张的帮凶；其三：认为我国体制内地方官员的政绩考核制度在一定程度上深化了土地财政，即地方官员为提高以GDP增长率、财政收入水平等指标为政绩依据，盲目地出让土地，抑制了当地可持续发展。
二、地方债“自发自还”模式
地方政府财政收入的另一重要途径是发行地方债，以弥补在市政建设、招商引资等投资支出上的资金缺口。过去，我国地方债务偿还主体是国家财政部，以国家信誉为担保，自2014年起，中央将债券发行权与偿还责任一并交付给地方政府，标志着地方债“自发自还”的模式的形成，地方政府成为地方债的债务主体。尽管《中华人民共和国预算法》对于地方政府的债券发行进行了一定程度上的限制，但因部分条文限定模糊，一大批由地方政府主导的城市建设投资公司成立。作为政府的融资平台，城投公司以土地为质押物和以土地出让收益为还款来源进行大规模举债，游走于《预算法》管制之外的灰色地带。
三、地方债务“自发自还”模式对土地财政政策的影响
“财权上移”、“事权留置”，分税制改革后的地方财政收支平衡难以为继。地方债“自发自还”模式再次加重了地方政府的财政压力，迫使各地政府为弥补财政不足、扩大预算外收入，将目光集中在利用成本最低的土地资源上。地方债务“自发自还”政策实施后，更进一步地对土地财政政策产生影响，具体体现在以下两个方面：其一，出于工业化和城镇化发展满足政绩需要，地方政府利用土地进行融资以获得促进城市基础设施建设和公共事业服务发展资金；其二，我国实行二元土地制度，即土地由国家和集体所有，这意味着在市场上政府对土地的使用权有绝对垄断作用，地方政府可以低价获取大量土地，再向有土地使用需求的各方获取高额的土地出让金，实现地方财政收入的最大化。
地方债“自发自还”模式打破了地方政府的财政收支平衡，政府以土地作为担保，以土地出让金偿还债务，使得全国部分地区的经济发展过度依赖土地财政，地方债的偿还能力有限，又刺激地方政府通过基础设施建设、产业及人才引进等方式推动城市发展与地价上涨，提高土地出让金以提高其偿债能力。出让土地的收入增加会提高政府对未来偿还能力的预期，为进一步促进城市发展并提升政绩，地方政府还能把国有土地作为发债的抵押品，扩大地方债的发行规模，又令土地出让金成为最大的偿债资金来源，周而复始，地方政府债务杠杆越来越大，只能通过不断推高土地价格来维持收支平衡，陷入土地财政的泥藻中，留下了巨大的经济隐患。
四、降低土地财政依赖的对策建议
“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”是中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议提出的愿景。为实现合理的财政收支，减少地方政府对土地财政的依赖，笔者提出以下无项建议：
（1）优化税收体系
财政收支压力是地方政府依赖土地财政的重要原因，但土地资源是有限的，地方政府以土地财政作为债务偿还的资金来源的发展模式是不可持续的。因此，优化地方税收体系对于增加地方财政收入，减少财政赤字压力有着巨大的作用。一方面，地方政府要优化地方税收体系，借鉴西方较为完备的税收制度，如完善资源税、环保税等地方税种，联合中央推动房地产税的落地，加重偷税漏税的查处力度等，合理拓宽地方财政收入渠道。另一方面，政府需加强土地出让有关项目的审核、管理与监督，防止“土地—债务”的联动风险发生[1]。
（2）拓宽融资渠道
城市建设需要大量资金，但基础设施建设投资规模大、项目周期长且回报率低。地方政府的筹资渠道有限，不得不转向土地财政。因此，从支出角度上看，应赋予地方政府关于城市建设项目的自主发债权，用未来项目收益作为投资回报，在缓解地方政府的财政支出责任压力的同时减少对土地财政的依赖。
（3）完善政绩制度
部分地方官员为提高如GDP增长率、财政收入水平的政绩考核成绩，不考虑可持续发展的要求盲目出让土地，违背了2020年中组部印发的《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》的有关要求。《通知》中指出要运用多种方式考准考实领导干部推动高质量发展政绩，优化政绩考核内容，健全地方官员的长效考核制度以形成良性的晋升激励，不搞“形象工程”、“政绩工程”。例如更多地将反映城市治理的长期指标纳入官员的考核体系中。此外，还应充分利用互联网聆听各方群众的声音，利用群众的力量加强对土地违法案件的监督与反馈，为土地集约利用营造良好的政策环境[2]。
（4）改革土地制度
地方政府能够通过土地的低价征收与高价出让获得巨额土地出让金一大原因就是现有的二元土地制度的缺陷，因此土地制度的改革可以从根源上制止土地财政行为的发生。如有关学者在文章中提到的建立城乡统一或一元的国家建设用地市场，实施“同地、同权、同价”的政策，同时积极提高征地补偿标准或完善补偿方法。但土地改革是一剂猛药，必须与其他调节手段相结合，充分考虑时机与可能带来的不良影响[3]。
作者简介：陈露（2001—），女，福建南平人，本科在读，研究方向：国际经济与贸易。
参考文献
[1]田盛丹,黄燕芬,张超.地方债“自发自还”模式对地方政府土地出让行为影响研究[J].财经论丛,2021(11):25-35.
[2]于斌斌,苏宜梅.土地财政如何影响土地利用效率？——基于规模与技术视角的动态空间杜宾模型检验[J].地理研究,2022,41(02):527-545.
[3]杨萍.土地财政的前因、后果及治理述评[J].农村经济与科技,2021,32(23):120-123.
