一、引言
近年来,城乡建设用地使用粗放、宅基地超标、闲置浪费等现象非常严重。据调查,至2008年,全国闲置、空闲以及批而未供的土地近400万亩,占城镇建设用地的78%,其中60%以上都在沿海地区。2009年,国土资源部提出了以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台,促进城乡统筹发展的基本思路。中央2010年1号文件也明确提岀,有序开展农村土地整治,确保城乡建设用地总规模不突破,确保复垦耕地质量,确保维护农民利益,并从2010年起将启动“万村土地整治”示范工程,重点抓好1000个国家级示范点,各省区市建设9000个省级整治示范工程。
二、农村土地综合整治过程中存在的问题
(1)农村土地整治前期工作存在严重滞后。农村土地整治项目前期工作是土地整治项目提出、论证、评价和决策的基础,对项目建设顺利与否及建成后的效益性、合理性和可靠性都起着决定性作用。目前调研区农村土地整治前期工作还存在着明显的差距和不足,主要表现为：1.农村土地整治专项规划滞后,很多地区往往是先整治再规划。2.项目位置选择任意性、随机性过大,项目过于零碎,土地整治难以发挥规模效益,也难以扩大社会影响力,并且公众参与不深,规划方案、设计方案、权属调整未能充分尊重农民意愿。3.可行性研究存在就项目论项目的问题,不能全面统筹利用资源,存在重复建设和建成即废,造成严重的资源浪费。4.整治项目规划设计质量不高,项目周期过长,设计与施工间隔过长,项目区现状变化大,给项目实施造成较大障碍。
(2)农村宅基地面临置换难的问题。究其原因主要包括以下几个方面:1.地域受限,整治项目区仅限于本镇范围内设定,一般不跨镇设定。2.受制于级差地租较小,部分项目区资金平衡面临一定困难。3.农民乡土情结较重,部分地区搬迁意愿较低。4.宅基地面积确认上存在分歧,特别是农民非经批准的自建房屋及附属设施。
(3)农村居住点建设不符合节约用地和农耕文化要求。一些农民在城镇购房,同时在农村拥有宅基地住房从土地整洽整村推进规划项目看,中心村建设人口规模偏少,会导致重复搬迁,增加建设成本,不符合节约用地要求,同时有些整治项目不顾实际,眼睛紧盯农民宅基地和零散的农村建设用地,把农民都集中到集镇,住上高楼,抛弃了农耕文化,导致农民生产生活不方便。
(4)土地整治的资金缺乏保障,建设项日预算标准低,项目建设不配套,质量标准低,运行维护资本无来源。首先是政府主导作用发挥不够,对土地开发、农业综合开发、林业、小城镇建设等涉农资金未进行整合,资金分散、使用效率低；其次是土地整治既要对农业基础设施投入,又要拆除部分村庄,建新村庄,或进行集镇建设,同时又要进行复垦,投入十分巨大,而县乡财政困难,无力配套建设；再次是未充分调动社会资金进行土地整治；最后是受财力和指导思想的影响,搞“两种建设标准”,城市居民住房与农民安置房差别明显。
三、综合治理农村土地对策所在
(1)借鉴国际上的一些土地整治经验。首先,建立健全的土地整治法律制度和技术规范。许多发达国家都制定了非常健全的法律法规制度来规范土地整治行为,如德国政府早在1889年就制定并严格实施了《土地整治法》,明确了相关村镇规划、划定自然保护区、改善农民生活和生态环境。其次,应该重视公众参与,使土地权益人的权利得到有效保障。国际上,很多土地整治工作做得很好的国家都把公众参与当成土地整治工作最基本的原则。再次,土地整治规划的制定必须与社会经济发展的需要相适应。国际上很多国家都根据自己经济发展的需要
与特点制定土地整治规划。如法国的国土整治就是根据其东部和中部地区经济发达而其他地区较落后的具体情况提出来的,其目的就是要解决地区间经济发展不平衡,进一步调动各地区的积极性,促进经济的协调发展。最后,土地整治的资金必须是以政府投入为主,社会资金为辅。农村土地综合整治资金投入是关键,资金问题也是困惑经济欠发达地区土地整治的最大障碍。
(2)不同的地区采取不同的土地综合整治的模式。在推进农村土地整治的过程中,应充分结合当地实际,因地制宜地开展一些有益的探索和尝试,并将一些行之有效、富有地方特色的土地整治模式在类似地区加以推广和应用。如上海的沿海沿江区域是中国国土开发的黄金地带,经济相对发达,土地整治资金比较充足,可以以区位条件较好、经济实力强的村庄为中心,合并迁建其邻近的村庄以形成具有相当规模、功能齐全的或以某种产业为主导的新型中心村;针对下山脱贫、地质灾害点防治为目的的区域可以采取整村搬迁的方式形成新型村庄;针对空心村现象突出、一户多宅、旧房危房多而通过整理后新增村庄建设用地的潜力比较大的村庄,可以通过腾地整治来盘活农村宅基地用地。
(3)强化先市域整体、后区(县)乡村局部综合整治与新农村建设相结合。从中国土地资源的状况来分析,省域太大,而县域太小,优先加强市城土地资源空间的统一优化配置是一个合理的选择。同时,把土地整治与新农村建设紧密结合起来,可以加快农村基础设施建设,改善农村人居环境,促进城乡公共服务均等化,带动城乡土地资源有序流动,促进城乡生产要素的合理配置,形成居住相对集中,产业集聚发展的新农村格局,实现布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化,切实改善人居环境。
(4)生态环境优先、基础设施优先、基本农田优先。生态环境优先是社会发展要求之一。土地整治由微观的土地利用逐渐转向宏观的生态效应,整治的重点转向以土地为核心的生态保护,达到提高农地永久持续生产能力、优化农地生态结构、保护生物的多样性以及生态平衡的目标是发展的必然趋势,按照统筹规划、合理布局、集约高效的要求,优先保障基础设施用地。同时,也应优先安排基本农田,防止各类非农建设包围、切割基本农田保护区实现基本农田基地化管理。
(5)积极地制定农村土地综合整治对策。探索建立规划引导机制,因地制宜,典型示范,综合推进。按照“可以操作、可以落地、可以承受”的原则,尽快完善县市城镇总体规划及村庄布局规划,积极引导村庄布局合理调整,做好村庄建设规划。同时,要因地制宜,典型示范,制定土地整治项目的专项计划,配套实施;做到四级联动,部门协作,创新农村土地整治新机制农村土地整治要实行“政府统筹,国土搭台,部门协作,镇村为主”的机制,要由国土部门“一家做”转变为“大家做”。同时,争取中央省专项资金的补助,引导更多的资金用于农村土地综合整洽;制定政策,在尊重农民意愿的基础上,积极维护广大农民群众的合法权益。在农村土地整治在项目立项阶段,要广泛宣传,充分调查,听取村委会、村民代表的意见,充分调动项目区的干部群众对土地整治积极性保障农村土地整治项目区农民知情权、监督权。同时,强化政绩考核制度,对土地整治工作任务完成、工作出色、成效显著的单位,通报表彰,对工作任务不完成的单位,给予通报批评与处罚。
参考文献：
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