一、行政争议实质性化解的理论阐述
（一）行政检察语境下行政争议的特征
我国通说观点认为，行政争议，是指行政机关在行政管理活动中，与行政相对人及利害关系人之间产生的争议。检察监督角度下，行政争议迈入特定语境，内涵与外延相对固定，检察视角下的行政争议具有如下特征：
一是争议主体的多方复杂性
本特定语境下的行政争议，不仅是行政机关与相对人之间的纠纷，通常还包括与复议机关、法院等多个主体之间的争议。
二是案涉领域特殊性
案件通常涉及行政权依法行使问题，聚焦于民生领域，关乎人民群众的切身利益，具有高度敏感性，办理过程尤其需注意落实好以人民为中心的发展思想，在行政相对人利益与国家利益、社会公共利益之间反复流转平衡，寻求妥当方案。
三是历史遗留问题严重
多数案件通常涉及疑难复杂的历史遗留问题，且不论在当时还是当下均未能及时解决。检察机关办理案件，联系行政机关一方时，因时过境迁工作人员发生一定变动，现任工作人员对原决定或处理结果了解、掌握不多甚至不知情，很难在没有了解清楚的情况下作出任何处理。
（二）“实质性”化解的标准分析
矛盾实质性化解的标准是相当高的：一方面，检察机关要依法进行化解，不能突破法律的底线；另一方面，化解工作要取得成效，问题得到真正解决。可以形象地说，检察机关的行政争议化解工作是“戴着镣铐跳舞”。
具体来说，不同类型案件的实质性化解的标准是不同的，如执行案件的化解标准就和裁判监督案件不一样，以裁判监督案件的化解来为例。
第一、抗诉、检察建议
检察机关以监督纠正的方式去纠正法院的判决、行政机关的行政决定。比如检察机关对案件提出了抗诉、再审检察建议或者向行政机关制发了行政违法的检察建议，法院和行政机关也认为该问题确实存在，都采纳了，申请人表示认可，承诺不会对此争议再去寻求新的司法救济，这视为化解。
第二、达成和解
各方当事人包括行政主体、行政相对人对争议达成了一个新的和解，而且也自愿履行完毕了。这种情况可以视为行政争议的实质性化解。但是行政裁判案件本身和解的空间有限，行政诉讼法规定的行政赔偿、行政补偿、行政机关依法享有一定自由裁量权的案件是可以调解的，检察机关的化解、促成和解也是围绕着这三大类案件来进行的。如果不符合这三种情况，而且行政行为又是程序合法、认定事实、适用法律正确，就不适合以促成和解的方式来达成争议化解的效果。
第三、释法说理
如果前述前两种情形都不满足的话，生效裁判并无不当的、行政决定也是完全合法的，没有任何的违法或者瑕疵的情况。检察机关只能以释法说理的方式来促使申请人服判息诉。
第四、司法救助
申请人的诉求有一定的合理性，又存在生活困难的情况，但是通过行政诉讼程序没有办法解决他的实质诉求，这时可以对他进行司法救助。当然司法救助也有前提的，即在接受司法救助之后，承诺息诉罢访。这种情况可以视作争议实质性化解。
二、实质性化解行政争议的困境
（一）法律根据有限、定位不清晰
2021年中共中央印发过的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见的意见》，文件要求检察机关要全面深化行政检察监督，在履行法律监督的职责中开展行政争议实质性化解工作。但该文件只是提纲挈领式的，不是法律，对行政争议实质性化解工作也没有具体详细的规定。
自最高检推进检察机关开展实质性化解行政争议工作后，理论与制度研究几乎与实践工作同步进行，即便有《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》予以遵循，但其法律效力相对较低，且有限的规范与实践运行中诸多亟需破解的难题间始终存在一定张力。囿于缺失具体详细的法律依据和制度机制，检察机关在立足职权办理行政争议实质性化解案件时，不可避免会出现对开展工作的茫然无措、畏手畏脚，无法准确把握化解范围、调解方式，过则“越界”，亏则“凑数”，导致行政争议化解易陷入盲目和保守两个极端。
（二）实践中化解难度大
一是一些地区案源较少
以上海市崇明区为例，由于行政审判集中管辖的司法改革，崇明地区的行政诉讼案件由上海市浦东法院管辖审理，因此，归属崇明检察院行政检察的业务类型较少，主要集中在执行异议尤其是行政非诉执行这一块，因此行政争议实质性化解的案源较少。虽然可以检察横向一体化来合作化解行政争议，但并非工作常态。
二是检察机关内部联动不足，一体化优势发挥不充分
针对行政诉讼集中管辖、人员机构配置问题，检察机关内部建立了上下级检察机关一体化的联动机制，统筹案源和办案力量。然则实践中该机制运用不足。
三是化解难度大
一些案件存在化解难度大的问题，例如在释法说理这一块，部分监督申请人年龄偏大，对执法、司法工作人员信任度低，且缺乏基础法律知识，如何用法、用理、用情指引当事人无疑考验着每一位承办检察官的能力。又如在非诉执行这一块，检察机关介入化解的空间有限。限于行政处罚法定原则，对行政处罚、行政罚款，检察机关只能从和解、分期付款的角度来开展工作，对于行政处罚决定的撤销，检察机关并没有介入的法律依据。
三、完善行政争议实质性化解的建议
（一）完善立法
“凡事预则立，不预则废”，应当重视立法。任何一项立法都应包含主体、方式及范围等要素，在实践中难以解决的问题更需制度的固定予以支持。笔者认为，在检察机关全过程、常态化参与行政争议实质性化解机制构建中，立法应重点解决以下问题：
一是明确检察机关行政争议化解的职责边界
第一、检察机关开展化解工作的前提是要依法监督，依法化解
坚持在法治轨道上实质化解行政争议，是实现实质化解行政争议不能突破的底线。检察机关履职的边界就是要立足法定职责，即立足检察机关的诉讼监督职能。诉讼监督职能的内容包括，一是对生效裁判开展化解，二是对包括非诉执行案件在内的执行案件开展化解。
对于行政复议中的、在法院诉讼程序中的案件，还是要谨慎地去介入，因为行政检察是一种事后监督，如果过于超前，提前介入诉前或者诉中的监督，可能会扰乱行政诉讼制度体系的程序设计，也影响到复议机关、审判机关相应职能的发挥，产生一种不当的干扰。
第二、化解的案件需要符合一定的条件
检察机关开展化解的案件必须符合下列情况：首先，申请人的诉请必须是合法的。行政争议化解要以合法性审查作为前提，在合法性审查的基础上，如果法院的裁判存在一定问题，或者行政机关的行政决定有不当或瑕疵，这时可以提高行政机关或法院参与共同化解的积极性。如在一些案件中，行政机关的行政行为本身就存在瑕疵，这些都成为检察机关监督行政机关纠正行政行为的有力证据和抓手。另一方面，如果法院裁判并无不当，行政决定认定事实、适用法律也都正确，要防止化解成为当事人实现无理诉求的一种工具。
第三、加强检察机关的监督职能
不能因为片面地去追求化解的结果，而忽视了检察机关的监督制约职能。比如有的案件虽然最终促成了双方的和解，但是如果发现其中行政机关有行政瑕疵或者行政不当，要通过检察建议的方式去监督纠正。
第四、和解要遵循自愿原则
化解首先必须建立在事实已经查清的基础之上，来引导当事人和解。如果能够促成达成和解协议，和解协议的内容一定要符合双方的真实意思表示，向他们充分示明、征得他们同意，再签和解协议。如果案件化解不成，要立刻恢复审查，及时地做出相应的处理决定。
二是明确化解方式
化解方式虽在实践层面属探索创新空间较大的内容，但立法也应予以充分考量，将基础方式予以明确，如调查核实、公开听证、提出方案、介入磋商、陪议旁听、专家咨询、司法救助等，并根据后续实践创新成果予以更新。
（二）以多元方式促行政争议多元化解
1.更新工作理念
（1）从稳定社会秩序的角度来考量化解工作
行政诉讼案件往往都不是孤立的，尤其是征地补偿、城市的房屋征收安置补偿。简单办案或者机械办案，可能就会引发一些群体性的矛盾。我们在开展化解的过程中，要综合研判，全面考虑案件的背景情况，是不是涉及一些群体性诉讼、群体性利益，还要考虑到地方上的一些政策，如各区、各街镇可能有不同的政策。
（2）要以实现权利救济作为工作的一个目标
检察机关的目标实际上跟当事人所追求的目标、结果应该是一致的，比如案件是符合抗诉条件的，但是检察机关的抗点和申请人的实质诉求又是无关的。即使检察机关抗诉了或者发了再审检察建议，虽然可以改判纠错，对指标考核有所帮助，但是却难以去解决申请人的实质利益诉求。因此，可以通过促成双方和解的角度来思考争议化解，帮助申请人实现他的利益，使纠纷解决得更加彻底。
2.探索检察机关促进和解
检察机关对行政赔偿、补偿等案件引起的纠纷可以调解，这一范围与行政领域法律相关规定相一致。然而在行政和解中检察机关仍应持审慎态度，有针对性地审查和解协议方案和协议，避免因过分追求和解结果而有失公平，或有损国家利益、社会公共利益和他人合法权益，对于和解过程中违法、不合理情形应予以监督纠正。
3.加大公开听证力度
受限于办案意识、办案经费等原因，检察公开听证的应用次数较少。如前所述，公开听证是化解矛盾的一把利器。若案件符合公开听证条件的，应做到应听尽听，通过为各方平等交流对话、辨法析理创造平台，充分保障当事人的知情权与参与权，引导双方消除分歧，对一些“公说公有理，婆说婆有理”。
参考文献：
[1]最高人民检察院组织编写：《行政检察业务》，中国检察出版社2022年1月第一版，第191页。
[2]摘自《礼记·中庸》。
作者简介：陆志水：上海市崇明区人民检察院政治部副主任；聂怀广：上海市崇明区人民检察院检察官助理。
