主要创新观点：矛盾纠纷调解前置系厦门市湖里区九届人大一次会议审议通过的唯一一项议案，亦提出由湖里区在全省首创建立“矛盾纠纷调解程序前置工作机制”，在如今法院“案多人少”的尖锐矛盾下，本文通过解纷理念更新、纠纷端口前移、诉非机构联动和特定类型法定四个途径探讨实施矛盾纠纷调解前置的可行性和实施方案。
一、现状考察：多元解纷机制运行情况概览
（一）建机制，搭建调解平台开展诉源治理
自2016年最高院发布《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》起，根据“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”的重要指示精神，湖里法院着力将诉源治理工作规范化、制度化。作为民事诉讼程序繁简分流改革试点法院，《福建省多元化解纠纷条例》《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》《优化司法确认程序实施细则》为多元解纷、诉源治理工作提供制度保障。与此同时，湖里法院搭建若干多元解纷平台，包括诉非联动中心、诉调对接中心、“全在线”诉讼平台，通过在诉讼服务中心设立“诉前调解窗口”，开辟专门的诉调对接中心、在线调解室，为诉前调解工作提供阵地保障，形成了以诉非联动中心为基点，运用人民法院调解平台展开诉源治理工作的机制。
（二）引机构，融合调解力量提高解纷效率
一是探索社会化调解服务模式。2020年9月，湖里法院引入福建省首家专业从事民商事纠纷非诉解决的民办非营利性组织“厦门市经贸商事调解中心”，对诉前案件进行集中委派。入驻以来，调解成功率上升14.6%。二是优化特邀调解队伍，吸纳入驻人民法院调解平台的特邀调解员26名、特邀调解组织17家。每年定期组织特邀调解员进行培训，同时加强特邀调解员分类分组，使其充分发挥特长，提高特邀调解成功率。三是推动诉非联动中心实质运作，与多机构签订诉调对接协议。
（三）定模式，聚焦适调纠纷健全调解规则
根据《民事诉讼法》第 122 条“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外”及相关司法解释规定，开展先行调解。《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第27条中将适宜调解的案件以正面清单列举的方式进行规定，认为家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等纠纷可探索调解前置制度。厦门市的规定则采取了负面清单排除的方式，认为对涉及民生利益的纠纷（除特别程序、当事人下落不明等），人民法院可以委派调解；且对于物业管理、交通事故赔偿、消费者权益保护、医疗损害赔偿等类型化纠纷，
鼓励通过委派调解方式及时解纷。湖里法院2021年度进入委派调解的案件案由比例如下：
可以看出，接收的诉前调解案件多为民间借贷、合同纠纷等小额债务纠纷，物业服务合同纠纷、道交事故纠纷等类型化纠纷调解比例也较高。
根据《厦门市湖里区人民法院优化司法确认程序实施细则》，以标准化的“委派调解+司法确认”纠纷化解方式为核心，制定《调解工作站工作规则》，建立分工明确、协作顺畅的调解规则。诉前委派调解的工作流程为：
（一）当事人在线上或立案窗口申请立案后，属于适调纠纷且起诉方同意调解的，由诉调对接中心的工作人员统一收件，立“诉前调”案号，并将案件信息录入人民法院调解平台。
（二）案件登记完成后，由诉调对接中心工作人员指派调解员。调解员收案后，通过人民法院调解平台展开调解，当事人可线下参与调解，也可在线上进行音视频调解。
（三）诉前调解应在7日内完成首轮调解，委派调解期限为30日。可能的调解结果有三种：一是双方当事人和解，原告申请撤诉；二是双方达成调解协议，向法院申请司法确认或出具调解书；三是双方之间调解失败，转入立案程序。
二、成效评估：湖里法院诉前调解工作开展成效
（一）诉调对接中心分流案件情况
2021年湖里法院有 52.29% 的民商事纠纷均已经过诉调对接中心的先行调解。虽然并非所有先行调解均能达成调解协议，但作为纠纷分层过滤、分流中的重要一环，通过诉前引导释明、法律释明、无争议事实记载固定等环节，无疑对纠纷实质性化解具重大意义。
（二）诉前调解案件收结案情况
1.诉前调解收案总体呈递增趋势
2021年相较于2020年，纳入诉前调解程序的案件同比上升169.2%；2022年虽受疫情影响，在3月、4月收案较少，但若按此趋势稳步收案，数量突破5000件也只是时间问题。
2.诉前调解成功率稳中有升
诉前调解案件基数近年逐年递增，可喜的是诉前调解成功率也稳中有升，从2020年的20.61%上升至如今的26.31%，这说明人们对诉前调解的认可度和接受度略有提升，诉源治理工作有一定的进展。
（三）委派调解工作成效
2021年，湖里法院平均每个特邀调解员调解案件44.7件，特邀调解组织调解案件135.8件。可以看出，特邀调解员和特邀调解组织的加入，分流了一定比例的案件，通过引入擅长于某些擅长于与纠纷契合领域的调解员，一方面减轻了法院工作人员的工作压力，另一方面弥补了法官在其他专业领域的缺漏或当事人心理辅导上的短板。
三、实践困境：调解前置机制的制约因素
（一）当事人心存疑虑，法官“评评理”成主流
一是当事人“不愿”采用调解前置的方式解决纠纷。《中华人民共和国民事诉讼法》规定的先行调解需符合“调解自愿”原则，即调解需要双方当事人一致同意。当事人将诉讼提交到法院，多是矛盾发酵后的无奈之举，大部分当事人已经做好了诉讼准备，倾向于直接选择进入诉讼程序“讨个说法”。诉前调解后立案在部分当事人看来是拖延诉讼的举措，影响其诉讼进程的进展。二是当事人“不敢”将纠纷交给调解机构。目前大部分法院诉前调解最普遍的方式为诉前委派调解，委派方式多为委托给政府购买服务的第三方机构进行调解。当事人诉诸于法院，是信任法官的专业性和中立性，且由于调解员准入门槛较低，调解机构及人员配备力量不均衡，专业化水平及综合素质存在参差，部分当事人对其专业程度存疑。三是当事人“不知”矛盾纠纷有多元化解渠道。“有官司、找法院”已形成习惯，当事人对司法确认程序缺乏了解、对诉讼的依赖程度过高，片面认为只有“一纸判决”才有执行财产的强制效力，导致纠纷涌向法院，案多人少矛盾尖锐。
（二）法院独木难支，调解“大合唱”难调动
虽然湖里法院多元解纷工作机制中规定了依据案件类型和当事人住所地等分情形委派给相应的调解组织和调解员，法院也与相关单位出台过诉调对接文件，但不少调解员和调解机构认为委派调解“份外事”，只是配合法院工作。在诉非联动工作中，法院常常遭遇自己“一头热”，与法院签订诉调对接协议的部门，虽有协议，但缺少日常工作的对接协调机构，导致委派调解工作难以实质化运作，诉非联动机制并未切实地在起作用。由于缺乏考核机制和监督机制，大部分机构对多元解纷工作并不上心，委派调解的案件大部分由长期驻点于法院的机构完成，多元化纠纷解决变成了单一式诉前调解。矛盾纠纷调解前移解纷端口，但仍由法院主导，“诉前调解”更像是“庭前调解”，一方面使得当事人有法院拖延诉讼的疑虑，另一方面诉讼这道“最后的防线”冲向前端，徒增法院负担。
（三）调解员水平参差，诉非“协奏曲”难奏响
虽然一直以来，人民法院都积极聘任特邀调解组织和特邀调解员，以期借助外部力量化解更多纠纷。但在实践过程中，由于特邀调解员的自身特点和法院特邀调解机制问题，该机制的运行始终没有达到既定效果，主要存在以下几方面问题：一是特邀调解员聘任流于形式。湖里法院特邀调解员以律师居多，律师有其本职工作，调解员的身份仅是兼职，只是参加聘任而并没有足够的时间实际参与调解案件，导致法院特邀调解员看似较多但实际能参与调解工作的却十分有限。二是特邀调解员热情消退快。特邀调解员往往只在聘任初期发挥成效，之后由于热情消退，积极性下降，调解的案件数整体呈下降趋势，实际参与调解工作的特邀调解员也不断减少。三是缺乏完善的考核机制。虽然最高人民法院早在2016年就出台了《关于人民法院特邀调解的规定》，但针对特邀调解员的管理考核机制需要各法院自行拟定，而实际上很多法院并没有建立起相应的激励和退出机制，较难有效激发特邀调解员工作积极性。
四、瓶颈突破：优化矛盾纠纷调解程序前置的几点构想
（一）解纷理念更新，由“诉讼优先”转变为“诉讼断后”。
在构建法治社会的过程中，人们法治意识觉醒，倾向于通过诉讼方式解决纠纷，但实践中存在片面强调司法作用的现象，将纠纷化解责任“一股脑”推给法院的情况显著。在多元化纠纷解决机制的运行过程中，存在法院“一头热”的现象。法院作为“最后一道防线”的功能未能有效发挥，反而被推到“前段化解”的尴尬位置，违背了多元化纠纷解决机制设立的初衷。调解前置机制的构建，需要树立“社会调解优先、法院诉讼断后”的理念，通过人员培训、司法确认等，发挥对调解的监督和指导作用。通过普法教育、舆论宣传等方式，在全社会树立起“党委主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念，形成重视和依赖非诉讼解决方式的思想氛围，为当事人自行解决纠纷和寻求非诉讼纠纷解决方式解决纠纷提供便利条件。
为提升调解前置的实践效果，可借鉴美国的诉讼费用罚则，对于调解员根据案情依法作出的调解方案，若当事人任何一方无故执意拒绝接受，可依法告知相关当事人后续的诉讼风险，并促当事人签订《诚信诉讼承诺书》，承诺若法院判决与调解方案的差额不超过一定比例幅度，则拒绝方自愿向对方支付诉讼费用，以示惩罚。同时，为促使当事人严肃对待调解前置程序，对失信行为可规定相应制裁措施，例如，对在原定调解期日无正当理由不到场的当事人，可处以一定金额的罚款。
2.纠纷端口前移，由“案结事了”转变为“事了案结”。
在区法院建立 “矛盾纠纷多元化解中心”，建立“递进式”纠纷分层过滤机制。推动纠纷尽量在进入诉讼程序前得到化解。具体来讲：第一层，由厦门市湖里区司法局人民调解中心实质化运作，受理纠纷，并协同湖里公安分局、各街道等，推动其下属的各类调解组织，如街道社区人民调解、警民联调等，先行开展矛盾纠纷化解工作，发挥基层调解组织作用，解决在基层；第二层，对于专业性、类型化纠纷，充分利用行业性、专业性调解组织的专业优势，如医调委、工商联等机构化解，充分发挥专业优势和职能作用，调处化解特定行业的矛盾纠纷，提高各类纠纷的专业化调处化解效益；第三层，对于重大敏感、群体性等矛盾纠纷，借助基层党政机关的力量，通过协调和解、行政调解等方式化解；第四层，对于确实无法通过上述手段化解的纠纷，经法院诉讼或裁判化解，形成规范指引。
3.诉非机构联动，由“独角戏”转变为“大合唱”。
积极探索，推动“政府主导、公安主力、专业辅助、群众参与”的调解机制，创新调解方式方法，推动形成 “公证＋调解”、“律师＋调解”等多元调解模式。推进与司法局、公安局、工商联、街道等单位的联动，加强与前述单位非诉纠纷解决机构的对接，积极开展非诉纠纷解决机构化解纠纷的司法确认工作，固定非诉解纷成果，建立非诉挺前、调裁分道的联动解纷工作格局，真正在法院外部化解纠纷，实现诉讼减量。建立诉非联调联动平台，广泛发动社区、小区等调解员，面向一线、立足基层，依托人熟、地熟、情况熟、业务熟的优势，开展物业纠纷、邻里纠纷、婚姻家庭纠纷等多发类纠纷的排查调处，把矛盾纠纷化解在基层、化解在源头，以减少群众诉累。
结语
“推陈出新，饶有别致”。只有从顶层设计上大胆改革，才能收获别样的成就。人民法院作为多元解纷机制中的重要角色，仍要继续开拓创新，主动作为，积极参与，发挥好“司法引领、推动和保障”作用。地方党委、政府亦应加大对诉源治理和多元解纷工作的宣传力度，提升人民群众对此项工作的认可度，只有当调解前置程序具备政策和法律层面认可的权威性时，人民群众才会更自主地配合参与到国家市域社会治理工作中去。本文只是抛砖引玉，期待我国多元解纷工作能更上层楼。
