随着我国经济的快速发展和城市化的迅速扩张，出于统筹推进城乡一体化建设的战略需要，对耕地、农村宅基地等农村集体土地的征收已经成为大势所趋。但是，与之相伴而生的，是大批农民面临着失去土地的风险和再就业的困难。近年来，关于征地、土地流转等问题的信访案件不断增加。据不完全统计，目前农村群众上访案件中有高达40%是关于土地问题，其中土地征收问题占60%[1]。在全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化的背景下，农村集体土地征收过程中如何对失地农民进行合理补偿和妥善安置成了一个亟待解决的问题。土地是农民基本的生产资料和生活保障，农村土地征收的合法化，是保障广大农民宪法上的生存权和发展权的基本途径。另外，农民作为土地的用益物权人，当然享有土地征收补偿中的受益权，同时也享有土地征收产生纠纷情况下的救济权。目前，学界对土地征收的补偿机制以及纠纷解决机制都有丰富的研究成果，但是，在司法救济方面，尚未有学者提出将行政公益诉讼引入农村集体土地征收纠纷案件。基于我国农村土地为农村集体所有、为农民个体使用的权属特征，以及农村集体土地征收的公益性，笔者认为，在征地补偿的司法救济方面，构建农村集体土地征收的行政公益诉讼制度具备紧迫性、正当性和可行性。
一、我国农村集体土地征收制度面临的多重困境
在我国现有法律的框架下，农村集体土地征收具备公益征收的一般特性——公益性、应补偿性以及可救济性：公共利益的需要是农村集体土地征收的合法性基础，农村集体土地的征收必须出于公共利益的需要；国家对农村集体土地进行征收，要按照法定程序对被征收的农村集体和农民个体进行适当的补偿和安置；当农村集体土地征收产生纠纷时，被征收人可以通过行政复议、诉讼等手段进行救济。但是，对比一般的土地征收，农村集体土地征收具有一个很重要的特殊性，土地征收的被征收人划分为两方，分别是土地的所有权人——农村集体，以及土地的使用权人——农民个体。当前，我国农村集体土地征收制度仍然存在缺陷，面临着以下几重困境：
（一）土地征收所为的“公共利益”难以界定
公共利益的需要是征地制度建立的合法性基础，但是，公共利益这一概念具有很强的模糊性。陈新民在《德国公法学理论基础》中指出，公共利益最特别之处，在于其概念内容的不确定性，体现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面[2]。我国现行立法体制中缺乏对公共利益的相关规定，以至于在征地实践中公共利益泛化，从而导致土地征收泛滥。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条对公共利益目的作出了列举式的规定，但是也只适用于国有土地上房屋的征收，而并不适用于农村集体土地征收。由于立法对公共利益的内容与方式界定不明确，为地方政府从自身角度出发诠释公共利益提供了可能性，默许了地方政府通过自由裁量来决定是否可以征收农村集体土地。这就导致许多地方政府以此为借口，随意征收农村集体土地并从中获取利益。现实中会产生以下不良后果：有些机关确实是以公共利益为目的征收土地，但最终并未产生任何公共利益，相反带来了一定的损害；或者有些机关在征收土地之前宣称出于公共利益，但实际并没有把征收后的土地用于公共事业。
（二）土地征收补偿中各受益方利益难以分配
尽管2020年修订的《土地管理法》弥补了以往法律在土地征收补偿标准上的不足，建立了更加公平合理的土地征收补偿标准，但是，农村集体土地征收补偿中对各方受益人的补偿比例仍然需要进一步的认定。由于农村集体土地的被征收人具有二分性的特征，在征地补偿的场合，首先需要考虑农村集体经济组织与其成员之间的利益分配，其次要考虑农村集体与农民个体之间的利益分配。
《集体经济组织成员确定办法》规定了集体组织成员享有土地共有权、承包经营权、集体利益分配权等权利，在土地征收中，因土地所有权转移获得的各类经济利益，以及因土地开发权转让带来的补偿，都在农村集体经济组织的收益范围内，所有农村集体经济组织成员都有权获偿其应得的份额。也就是说，土地征收中的各类补偿的公平分配，在现实中关系到农村集体经济组织成员权实现[3]。实践中，对于农民个体的土地承包经营权没有设立专门的补偿项目，农民个体承包经营权的补偿难以从农村集体所有权的补偿项目中独立出来，农民个体征地补偿的受益情况不乐观。在土地征收补偿的场合下，农村集体作为直接的被征收人，主要扮演农民个体暂存与分配土地补偿费、安置补偿费的中介主体，加上当前农村集体组织治理结构的不完善，会出现集体实权人物出卖、克扣、截留农民应获补偿款等情况，这使得农民个体的权利缺损进一步扩大。在宅基地的征收补偿过程中，宅基地使用权往往与房屋所有权混同，将不动产“地随房走”在征地场合中作扩大解释，对房屋等不动产的补偿包含了其所在土地的使用权价值，对后者则不再单独计价补偿。以上这些情况都会导致农民个体权利的缺损，导致在征地过程中农民无法获得与土地价值等比例的补偿[4]。
（三）土地征收纠纷中失地农民权利难以救济
尽管我国目前解决征地纠纷的机制已经包含了行政调解、行政复议、行政诉讼以及信访等制度，但在失地农民的权利救济中，它们的作用难以得到充分发挥，被征地农民的权利救济渠道依旧受限。
首先，失地农民通过行政裁决难以维权。由于土地征收是行政行为，在行政裁决中，政府既扮演了土地征收政策的制定者，又扮演着土地征收纠纷的裁决者，政府的裁决结果与其制定的征收政策往往保持一致，行政裁决就难以保证公平合理。行政调解的方式，由于地方政府在农村土地征收中占据主导地位，而征地行为自身也带有浓厚的强制性色彩，就会导致政府与公民的地位悬殊，调解这一纠纷解决机制往往难以充分发挥作用。行政复议的方式，由于行政复议机构本质上仍属于行政机关，开展行政复议工作时难以避免受到影响和制约，在处理土地征收问题上，行政复议机构难以保持中立性和公平性。
其次，失地农民通过私益诉讼也难以维权。土地征收私益诉讼具备以下特点:第一，原告主体局限于被征地人，即原告要与征地行为存在利害关系；第二，原告是基于个人利益受损而提起诉讼，是一种典型的维护私益的主观诉讼；第三，对被征地人实行“不告不理”原则，且其他主体无权提起诉讼[5]。由此可见，土地征收私益诉讼的原告范围较为局限，启动方式也较为被动，在征地行为有损害公共利益的紧迫风险时，私益诉讼往往不具备制止该风险的及时性和有效性。且在涉及公共利益的案件中，私益诉讼的原告往往只关注自己的切身利益，这种私益救济的方式难以达到维护农村集体公共利益的目的。在农村集体土地征收的问题上，亟待构建行政公益诉讼的机制，用公益救济的方式来解决那些涉及范围较广、公共影响较大、有损公共利益的农村集体土地征收纠纷。
二、农村集体土地征收的行政公益诉讼的正当性
行政公益诉讼是指因行政机关违法履职或不作为致使公共利益受损或有受损的重大风险时，法律规定的机关或组织可依法向法院提起诉讼，由法院对被诉行为进行审查并予以裁判的制度。目前，我国在环境资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、未成年人保护等领域允许人民检察院提起行政公益诉讼。拓展行政公益诉讼的受案范围，以行政公益诉讼的方式来解决农村集体土地征收的纠纷，具有一定的正当性根据：
（一）保护公共利益和审查征地行为的必然要求
在土地征收中，公共利益不应该作为手段，而是目的，如果征地行为实际上不能够实现公益的目的，反而对公共利益造成损害，那么，对该征地行为进行审查就是十分必要的。行政机关征收农村集体土地时违法行使职权或者不作为，损害的不是个别农民的利益，而是农民集体的公共利益。而由于每个农民个体都是农村集体经济组织的一部分，这一公共利益也关系到每一个农民个体的权利，这样的案件在形式上已经满足了提起公益诉讼的一般要求。同时，构建行政公益诉讼机制也是审查征地行为的必然要求，相比私益诉讼，公益诉讼有明显的优势，不仅能够更有效地对政府征地行为的合法性进行审查，而且也能达到维护农村集体公共利益的目的。
（二）协调各方利益和保障农民权益的有效手段
在目前土地征收私益诉讼难以发挥最优效用的前提下，行政公益诉讼作为一种客观之诉，既体现了维护公益的独特优势，也兼具行政诉讼的一般功能。在农村集体土地被征收人法律地位混乱、利益衡量困难的情况下，土地征收的公益诉讼具有一般私益诉讼所不具备的优势，即可以协调农村集体组织与其成员的利益以及农村集体与农民个体的利益。由于原告是地位独立的检察机关或者特定的社会组织，在农村集体土地征收的纠纷解决中的立场更加具有中立性和客观性，诉讼请求也会协调各方的利益。此外，行政公益诉讼由检察机关或者特定社会组织提起，这些主体在诉讼中的调查举证能力和对诉讼成本的承担能力要大大高于普通农民，这也就克服了农民个体进行司法救济的弱势。农民仅仅作为诉讼的利害关系人而非原告，使农民群众不需要承担过重的诉讼负累，也能够防止其被卷入繁琐、复杂的司法程序，维护农民的权益。
（三）强化检察监督和树立司法权威的重要途径
在中国法的语境下，公共利益的直接保护者并非司法机关，而是行政机关，政府通过行政管理、行政干预、行政裁量等措施直接治理公共事务。而检察机关是法定的法律监督机关，这一角色定位使得检察机关承担着监督政府工作的职责，积极督促行政机关纠正自身侵害公共利益的违法行为，并提供优质的公共服务以保护公共利益[6]。我国将行政公益诉讼的发动权赋予检察机关，是因为检察机关在人员配备、功能定位以及监督经验方面具有天然的优势，更擅长及时发现、调查和纠正行政机关的违法行为。目前，我国已经形成“检察建议先行、公益诉讼跟进”的行政公益诉讼模式，将诉前程序与诉讼程序有机结合，当行政机关违法行使职权或者不作为侵害到公共利益时，检察机关先通过诉前程序，即发布检察建议来督促行政机关改正。如果行政机关拒不改正，再由检察机关提起行政公益诉讼，以司法手段来督促行政机关纠正违法行为。农村集体土地征收关系到广大农民群众的基本利益，利用行政公益诉讼对土地征收行为进行司法审查，同时发挥检察机关的监督权，能够加强司法审查原则在土地征收中的贯彻落实，树立司法权威。
三、农村集体土地征收行政公益诉讼的制度构建
将行政公益诉讼制度引入农村集体土地征收领域，在遵循现行《行政诉讼法》及相关司法解释对行政公益诉讼的一般规定，在具体制度设计上还需要进行一定的改造和创新。下面，笔者将从主体资格、前置程序和可诉范围三个层面进行分析。
（一）诉讼主体资格
当前我国法律框架下，行政公益诉讼的起诉主体限定为检察机关，这一点在学界有一定争议。有学者支持将检察机关作为行政公益诉讼的唯一主体，其依据是检察机关作为法定的法律监督机构，提起行政公益诉讼在制度安排上更优，并且也有助于发挥其法律监督的作用[7]。也有学者认为，应当扩大行政公益诉讼的原告范围，不应当由检察机关垄断原告资格，形成一家独大的局面。由于公共利益涉及到大多数公民之利益，公益诉讼制度的顶层设计应当考虑尽量扩大公民参与，将行政公益诉讼的原告资格赋予公民及社会组织[8]。笔者的观点是，在农村集体土地征收的领域内，行政公益诉讼主体资格应当扩张，应当将特定的社会组织纳入起诉主体资格，但不应将公民个人纳入起诉主体的范围。理由是，土地征收对被征地人会产生切身影响，被征地人往往会基于自身利益寻求法律救济，如果让被征地人担任公益诉讼的原告，会削弱公益诉讼的客观之诉的功能，不利于对公共利益的保护。而且，允许一般公民提起公益诉讼，容易造成滥诉，浪费司法资源。而社会组织提起公益诉讼则具有很大的优势，其资格认定可以参照环境公益诉讼中的环保组织，使特定的农业组织或者农民保护团体获得土地征收公益诉讼的原告资格。
（二）诉讼前置程序
诉讼前置程序是行政公益诉讼中为行政机关主动纠错提供缓冲的良性机制，有利于保障检察机关公益诉权的规范行使，也有利于节约司法成本。实际上，诉讼与监督并不是割裂开来的，二者具有内在的关联性，诉讼可以作为监督的手段，而监督又能以诉讼的方式来实现，二者相互配合，能够更好地保障法治的运行[9]。检察机关诉前发出检察建议以及提起公益诉讼，均是行使法律监督权的手段。诉前发布的检察建议属于非诉讼的督促模式，相较于诉讼监督模式，其强制性较弱。检察机关提起的农村集体土地征收的行政公益诉讼仍然需要设置诉前程序，检察院向征地的行政机关发出检察建议，督促其改正违法的征地行为，如果行政机关将征地违法行为在诉前及时纠错，那么监督的目的就已经达到，无需再提起公益诉讼。
（三）可诉范围
目前，我国法律将行政公益诉讼的可诉范围界定在“行政机关违法行使职权或者不作为致使国家或公共利益受到损害”，但是没有设定具体的类型和标准。笔者认为，农村集体土地征收领域的行政公益诉讼的可诉范围应当设定以下几个标准：第一，被诉行为应当违反《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律对农村集体土地征收的规定；第二，被诉行为应当导致农村集体公共利益受到严重损害或者严重威胁，具体表现为存在不特定多数人的利益受损的结果或者有受到损害的现实危险；第三，诉讼的目的是为了维护农村集体的公共利益，而不只是弥补和填平被征地的特定农民个人受到的损害，具体的诉讼请求应当包括确认征地行为违法、责令行政机关撤销违法行为或者责令行政机关依法履职等。
参考文献：
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作者简介：牛佳慧（1998-），女，汉，吉林松原人，在读硕士，研究方向：法学理论，北京师范大学法学院，北京海淀，100875。