一、问题提出及分析框架
自新中国成立以来，党和国家领导人就非常重视对弱势群体的救助和帮扶，在治国理政过程中形成了一系列规范性的制度安排。城乡居民最低生活保障制度作为社会救助领域一项核心的制度安排，自建立以来就不断完善和发展，在改善民生和维护社会稳定方面发挥了巨大作用。当下，我国低保制度已经成为一项兜底性的民生保障制度安排，成为维护社会公平和正义的重要手段。如何认识和分析低保制度的变迁与演变逻辑对改善民生具有重要的作用。马克思主义的分析方法包括实践分析方法、历史分析方法、系统分析方法和社会矛盾分析等方法，它对探析一项制度的产生、演变及其背后的深层次逻辑具有重要意义。因此本文运用马克思主义的分析方法对我国低保制度的历史和演变进行剖析。
本文根据低保制度在某一时期重点建设的内容和主要特征进行了阶段划分。总体而言，我国低保制度的建立与完善得到了国家层面的全过程关注，特别是国家领导人对低保制度的态度在很大程度上决定了制度的变迁和转折。而每个阶段的制度变迁与转型有着更深次的原因和逻辑。
建国初期，由于长期遭受帝国主义的掠夺以及封建地主阶级剥削，加之战争和自然灾害的影响，当时社会上有大量民众面临着失业、伤残、贫困、瘟疫和饥饿等威胁，为增强合法性和巩固新政权，国家高度重视对困难群众的救济工作。具体做法主要通过向城市生活困难群体进行粮食方法和经费下拨的方式对不同类型的人员给予不同的救济；在农村则是通过发放救济款、组织互助救济和减免税收等方式保障农民基本生活。[1]
随着社会主义制度的逐步确立和社会主义建设全面展开，绝大多数民众能够得到最基本的生活保障，社会救济的对象、方式和内容都有了新的变化，城乡救济也开始呈现二元结构的特点。[2]这一阶段国家的救济的作用有所削弱，同时城乡社会救助由建国初期的临时性转向经常性特征。由于文革期间我国经济社会陷入混乱，社会救济制度也在一定程度上处于崩溃，社会救济工作也遭到严重挫折。
“文革”给国内经济社会带来破坏，国家领导人邓小平提出改革开放的战略，国内开始一系列的拨乱反正。此后，我国的社会救济制度也得到恢复和发展。为切实保障困难群众的基本生活，民政部门在城市展开调查，多次调整救济标准；在农村针对人民公社解体后的社会问题，扶持有生产能力的人通过生产摆脱贫困；通过完善五保制度，推广地方优秀经验，以保障生活困难的群体基本生活，同时加大扶贫开发力度，推广农村定期定量救济、探索实行乡镇集体困难补助费和改革救济救灾款使用管理办法[3]。在城市则强调集体保障，因地制宜地巩固和发展福利生产和福利事业。
虽然这一时期国家非常重视民生保障工作，但由于对内改革和对外开放，我国社会经历着巨大的转型和变迁，城乡贫困人口数量增多，贫困问题更加突出，社会不稳定因素不断增长。加之原有的社会救济制度实施范围窄、覆盖面小、标准低和经费不足等问题，无法满足转型期农村贫困人口的实际生活需要。传统的社会救助制度无法适应中国社会巨变，社会救助制度的制度效能显现治理乏力，探索新的制度成为必然。
上海市是率先开始经济体制改革的城市，其下岗失业人数剧增。受通货膨胀的影响，居民生活水平迅速下降，收入差距日益拉大，社会不稳定因素逐渐增多。1993年1月，上海市民政等部门提出了《关于解决本市区部分老年人生活困难的意见》，扩大民政救济范围，对救济标准和管理部门进行规范[4]。随后5月，上海市发布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，并于同年6月开始实施，由此拉开了社会救助制度改革的序幕。上海市等市的政策创新得到了中央政府的关注。在第十次全国民政会议上，民政部肯定了上海等地探索低保制度的实践，随后在东部沿海多个城市展开试点， 并逐步向全国推广。
这一时期，农村低保制度也在部分地区展开了试点和探索。1994年上海市在建立城市低保制度的同时，也逐步展开对农村低保制度的探索。同年，山西阳泉市在全国率先颁布并实施《阳泉市农村社会保障试行办法》。1996年，全国民政厅局长会议首次明确提出要积极探索农村居民最低生活保障制度。1996年至1997年间，吉林、广西、甘肃、河南、青海等省现后出台政策推进农村低保工作[5]。因此可以说在制度探索期，城市和农村的低保建设几乎是同步推进的。
1997年，时任总理的李鹏在八届全国人大五次会议上指出“最低生活保障制度……要逐步加以完善”。为贯彻执行中央的政策和命令，各省先后出台省级通知，对城市建立居民最低生活保障制度的要求和时间节点进行统筹安排。同年9月，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，对城市低保对象、保障标准和资金等进行规范，为确保达成“九五”期间在全国建立起城市居民最低生活保障制度的目标。1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，从法规层面对城市低保进行规范，自此我国城市低保制度正式走上法制化的轨道；同时也意味者对贫困群体的救助成为了政府应尽的责任，为后续制度的完善提供了标准和指引。
这一时期，最低生活保障制度建设的重点在城市，农村低保制度的建立很大程度上是被忽视了，少有高层政策文件对低保制度建立作出规定。直到2005年之前，国家层面的政策文件中有关农村低保制度的表述都仍然停留在“积极探索建立农村低保制度”。
城市低保制度已日趋完善，但农村低保制度仍然处于探索和试点的阶段，因此将城市低保制度建立的经验运用到农村低保制度的建立过程就成为现实任务。2007年7月11日，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对农村低保制度的标准、对象、管理和资金等作出明确规定，这标志农村低保制度已完成局域性的试点进入全面推进的阶段；也意味着最低生活保障成为一项统筹城乡的制度，开始走向城乡一体化。因此可以说2007年是我国城乡低保制度建立的关键节点，这一年实现了城乡低保制度的结构性转换，改变了以往制度建立过程重城市-轻农村的路径。
此外，这一阶段，制度建立的重点也逐渐从建制转向政策执行上，在认定和标准制定等多方面进行规范，各地因地制宜对制度细节进行完善[6]。2011年5月，民政部《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》要求科学合理地调整城乡最低生活标准，以最大限度减小物价上涨给城乡困难群体基本生活带来的影响。随后出台的文件大多是对城乡低保制度的具体环节进行细致规划，呈现出系统性、精准化和精细化的演变特征[7]。2012年9月，民政部印发《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，从城乡统筹的角度对居民最低生活保障制度进行规范，对最低生活保障工作的认定条件、审批程序、核对机制、动态管理、监管机制和核查制度作出了政策规定，明确户籍状况、家庭收入和家庭财产三个认定的基本条件[8]。《意见》规定了以后较长时期的根本要求，使新时期的低保制度改革体现城乡协调发展和统筹兼顾的理念。
进入新时期以来，“城乡统筹”理念指引下的城乡低保制度进入了全新阶段，即将居民最低生活保障制度作为一项重大的民生工程深入推进。2014年，国务院颁布《社会救助暂行办法》，标志着以城乡居民最低生活保障制度为核心的社会救助体系正式建立，结束了社会救助领域立法的碎片化状态[9]。次年3月，民政部要求各级政府全面推广应用全国最低生活保障信息系统一期工程，即“低保一期系统”，并需要及时上传数据和做好系统维护和完善工作，对此民政部还组织领导小组督促检查。
十九大以来，健全和完善农村最低生活保障制度是这一时期的主要内容，工作中心聚焦于农村脱贫攻坚工程。如2017年9月，民政部、国务院扶贫办《关于进一步加强农村最低生活保障制度与扶贫开放政策有效衔接的通知》，对农村低保存在的问题进行界定和作出规范，以缩小发展不平衡从而实现社会公平。2020年《关于贯彻落实中央部署要求扎实做好受疫情影响困难群众基本生活保障工作的通知》，旨在及时救助对因新冠疫情影响而致困的民众，凸显了我国社会救助体系和低保制度的灵活性特点。也体现了近几年来，我国城乡居民最低生活保障制度不断扩大低保覆盖面，将城乡低保制度作为一项民生兜底的重要路径。
当然，任何制度的确立都不能超越生产力发展水平，即政治制度必须与经济发展水平相适应。回顾我国低保制度的建立和变迁过程，发现该项制度与我国的经济发展水平是相契合的。首先，在改革开放之前，我国的社会救助呈现应急性、临时性和零散性特征，其救济范围和规模都较小。这是因为改革开放之前，国家缺乏规范性的政治制度基础和经济基础，难以建立长期性、规范性和大规模的救济制度。而改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制的逐步建立，我国经济发展水平迅速提高，国家经济财政实力增强，在全国范围内建立起普遍的城乡居民最低生活保障制度成为了必然选择。进入新时代以来，国家总体经济实力和社会发展水平迈上了一个新的台阶，国家政策从经济政策转型社会政策，社会治理和民生保障成为国家治理的一项重要内容。
建国初期，我国内外都面临着巨大威胁，国内存在的贫困问题和执政合法性问题，国外帝国主义对新生政权的封锁与敌对，都使国家十分重视对弱势群体的救助。但由于新生国家更重要的是实现政治稳定，这一时期的公共政策和制度建设的重点是政治性任务。改革开放是在我国经济较为的落后的情形下制定的，国家将经济发展摆在第一位，以期实现经济社会快速发展、满足人民的物质文化需求。在“发展才是硬道理”的治理思想的指引下，我国的公共政策更多地体现为经济政策，而作为社会领域的福利保障制度的建设则处于第二位阶。2017年10月，中国共产党在《十九大报告》中重新界定我国的社会主要矛盾，即“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，面对社会主要矛盾的转换，我国的公共政策更多的体现为“社会政策”，即国家更加重视民生保障和社会福利建设，因此作为社会救助领域核心的制度-低保制度成为了兜底保障的民生政策之一。
任何制度的产生都不是无源之水、无本之木，若从思想文化上寻找渊源，我国的低保制度可追溯到传统的民本思想、社会主义意识形态和执政理念的变迁。从文化渊源看，儒家文化传统强调“民为邦本、本固邦宁”、“天下大同”，主张执政者要“为政以德”、施行仁政、爱民利民，注重改善民生和强调社会和谐。同时，我国作为社会主义国家，共同富裕是社会主义的本质，这必然要求国家发展关注弱势群体和生活困难群众，注重社会发展的协调和均衡。此外，我国低保制度诞生于我国转型期间还有着特殊的文化背景：由于经济转型导致的这场文化转型促成了公民价值观和权利观的转变。一方面是在功利化观念主导下社会上出现了道德失范和仇恨社会的现象，另一方面公民权利意识增长对政府提出更高要求，在公众看来造成贫困的原因是国家和社会，而政府对此负有改善的责任。
马克思主义分析方法为理解低保制度变迁提供了科学的视角。借助马克思主义的实践观点、历史观点和矛盾观点，对我国低保制度变迁进行了阶段性的梳理，并站在宏大的历史视角进行分析，可以发现，影响低保制度变迁的首先是政治经济社会的发展转型从而孕育着新制度的产生；其次是我国政府在长期的“管理型”思维影响下，低保制度的建立和扩散呈现权力不对等关系，即中央政府的认可和支持对制度的转型起到了关键性作用；同时，基于长期的城乡二元分离的发展格局，低保制度的变迁也承继了城乡二元分离到融合的路径；最后，我国传统的民本文化和社会观念的转变也形塑了低保制度变迁。
经历几十年的发展和革新，城乡低保制度已经处于完善和健全的新阶段。庄子有言“始生之物，其形必丑”，任何一项制度都必然要经历从初创期的模糊混沌到成熟期的清晰精致。[10]因此针对当前城乡低保制度存在一些较为明显和突出的问题，如低保制度的瞄准机制、负激励或“养懒汉”、泛福利化等问题，需要不断改进和完善。在新的背景下需要深刻把握社会变化的深层次结构特征、转变固有的治理思维并注重创新，此外要在决策过程中纳入更多积极性力量，从而促进城乡低保制度的健全和完善。
参考文献
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[8]中华人民共和国民政部，“壮丽70年”综合报道《社会救助70年大事记》 (mca.gov.cn)：http://mzzt.mca.gov.cn/article/zt_zl70n/zhbd/201909/20190900019866.shtml
[9]张浩淼.中国社会救助70年(1949—2019):政策范式变迁与新趋势[J].社会保障评论,2019,3(03):65-77
[10]谢勇才.城市低保制度的“福利捆绑”问题及其治理路径[J].中国行政管理,2020(07):64-69