一、问题的提出
“民以食为天”，食品问题是我们每天都要面对的问题，也是和人民日常生活联系最密切的问题。随着社会结构的加速转变，人们对农产品的关注点逐渐从数量转移到质量，为迎合消费市场，满足消费者追求高质量农产品的消费需求，生产者、加工者采取各种加工手段来迷惑消费者的眼睛，导致农产品质量安全事件频发。
2023年3月15日，央视“3.15”晚会曝光“香精大米”事件。安徽寿县永良米业仓库内堆放着印有“泰子王”二代泰国香米的大米，实质上不是泰国大米，而是本地稻米加香精调兑而成。这家企业不是个例，在安徽香王粮油食品科技有限公司的仓库里，堆放着数十吨外包装写着泰国茉莉香米的大米，原料产地泰国。该公司负责人承认，这不是泰国大米，而是由香精注射的大米，这种香精大米年销量可达一千余吨。“泰子王”品牌和茉莉香米只是注册商标，和真正的泰国香米没有任何联系，但是商家利用消费者追求食品品质和口感的心理，赚取不义之财。
近年来频繁涌现的农产品质量安全事件反映出我国农产品质量安全问题还有待加强，完善农产品质量安全追溯制度势在必行。《农产品质量安全法》（2022年修订版）于2023年1月1日起施行，该法第四十一条规定：“国家对列入农产品质量安全追溯目录的农产品实施追溯管理。”此条规定表明我国将农产品质量安全追溯制度正式纳入法律体系。法律是制度的坚实保障，通过立法来促进追溯制度的建设无疑是最好之举。
二、我国农产品质量安全追溯体系建设现状
上海市于2001年7月颁布《上海市食用农产品安全监管暂行办法》，办法中提出在市场流通环节建立市场档案的可追溯体制，可追溯体制正式引入农产品质量安全监管领域。2008年，农业农村部开启了农产品可追溯的建设项目，目的在于探索经验。同年，三鹿奶粉事件在社会引起轩然大波，通过立法来规范食品安全事件是当前亟需之措施。2010年，国务院成立了食品安全委员会，管理全国食品追溯工作，承担全国食品追溯责任。2012年，国务院发布《质量发展纲要（2010-2011年）》，以纲领性的文件第一次提出了“溯源”的要求。同年，国务院出台《国家食品安全监管体系“十二五”规划》，首次明确了法规标准体系建设中将“食品安全可追溯”列入重点，强调了对乳品、酒类、保健食品和生鲜农产品四大追溯系统的建设。
在法律建设方面，我国于2006年首次颁布《农产品质量安全法》，此法规定建立生产者记录制度，但是没有明确提及建立农产品质量安全追溯体系。《食品安全法》第四十二条明确规定施行食品安全追溯制度，但是不同于国外，我国食品安全追溯还停留在政府指导建议的阶段，生产者尤其是小农生产者、经营者没有积极主动参与追溯制度建设。更为重要的一点是，农产品在不同阶段适用法律不同，《农产品质量安全法》第二条：“本法所称农产品，是指来源于种植业、林业、畜牧业和渔业等的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”；《食品安全法》第二条规定：“食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”法条表明，农产品在生产阶段适用《农产品质量安全法》，加工、流通阶段适用《食品安全法》，生产、加工和流通环节出现不同的法律适用问题，农产品质量安全追溯实际操作困难。
“分段管理为主、品种管理为辅”是我国农产品质量安全追溯监管的主要监管方式，这种监管方式不仅效率低下，还有着事后监管的特点。2008年的三鹿奶粉事件就反映出事后监管的特征，政府部门在食品安全事件发生之后才介入处理，在分段管理的体制下，没有部门愿意主动监管、主动揽责。农业农村部、市场监督管理局、卫健委等部门只是对属于自身监管环节的事项进行监管，这种监管方式导致监管职权混乱，责任推诿事件屡见不鲜。
追溯标准建设方面，我国还没有形成发达国家层层分级的追溯标准，实际操作中经常是国家标准、行业标准混在一起使用。追溯标准不统一引发的实际问题是监管人员不知道根据哪种标准来进行追溯，消费者在发现农产品质量安全问题时不知道将哪款标准作为农产品质量安全事故的依靠标准。实际上，我国对追溯标准的建设工作一直在进行中，2006年7月颁布了中国良好农业规范（ChinaGAP），通过良好农业规范可以提高农产品的质量安全水平，亦可以促进追溯标准建设。
三、我国农产品质量安全追溯法律制度存在问题
（一）法律规定分散导致追溯缺乏强制性
自古以来，农业问题是关系国计民生的重要问题，2023年中央一号文件明确提出“加大食品安全、农产品质量安全监管力度，健全追溯管理制度”，可见追溯制度是接下来重点建设之目标。与发达国家已经建立了完备的追溯法律体系不同，我国农产品质量安全追溯法律体系尚处于起步阶段，缺少针对追溯制度的专门性法律，仅有的关于追溯制度的规定分散于不同的法律中。部门法之间无法有效衔接，起草周期较短、更为灵活的部门规章在追溯制度建设领域扮演了重要角色，但是部门之间缺乏沟通，部门规章发挥效用不甚明显。
法律建设不足之处有以下几点：一是缺乏专门性追溯法律，我国现有追溯法律规定分散于不同的法律中，《农产品质量安全法》、《种子法》、《食品安全法》等法律对追溯问题都有立法层面的规定，缺少统一的追溯法律体系。二是法律规定笼统，《农产品质量安全法》将追溯制度上升到法律层面，但是对于农产品追溯品种、是否划分强制性追溯农产品与非强制性追溯农产品以及采用哪种体系进行追溯，法律还没有明确的规定。三是义务主体缺失，《农产品质量安全法》将农业规模化经济组织和农产品生产企业作为追溯主体，对于实践中广泛存在且人数众多的小农户，立法方面还是空白。四是法律责任的威慑性不强，违反《农产品质量安全法》中的追溯规定，处以罚款数额最高不超过一万元，违法成本太过低廉导致农产品质量安全事件频发。
（二）追溯标准不统一，追溯平台信息不共享
农业农村部办公厅2021年印发《<农产品质量安全信息化追溯管理办法（试行）>及若干配套制度的通知》，农产品质量安全追溯标准建设卓有成效，初步建立起国家标准、地方标准、行业标准以及大型企业内部标准的追溯标准体系。实践中，这些追溯标准信息不统一，且农产品追溯涉及生产、加工、流通等多个环节，我国并没有针对农产品建立过程性追溯标准。具体而言，一是国家标准和地方标准的层次不够清晰，两种标准发生冲突时如何适用也是亟需解决之问题；二是追溯标准的制定部门不同，实践中难免存在标准重复和交叉现象，追溯效率低下；三是按环节追溯，没有建立“从田野到餐桌”的追溯标准体系，增加追溯和监管成本，追溯效率不高。
追溯平台建设方面，国家层面有国家级追溯平台，各省市层面有省市级追溯平台，有些大型企业内部如蒙牛、伊利等企业有自身独立的企业追溯平台，追溯平台建设多点开花，在提升追溯效率的同时也带来一些麻烦。一是阻塞追溯信息共享，农产品极易跨省运输，如果两省级追溯平台信息不共享，就导致此种农产品追溯困难；二是阻碍监管，企业级追溯平台一般不会公开内部追溯信息，在实际追溯中导致监管部门成本增加。
（三）监管模式导致效率低下
我国直接涉及农产品质量安全追溯的法律有三部：《农产品质量安全法》、《食品安全法》和《产品责任法》，三部法律对追溯问题均有涵盖，但是法定追溯环节不同。《农产品质量安全法》侧重于对生产环节的追溯监管，《食品安全法》明确规定农产品进入市场之后的环节由本法追溯监管，分段监管模式在实际监管过程中出现很多弊端。
美国学者谢尔逊等将商品分为搜寻品、经验品和信用品，搜寻品是消费者在购买前就能获取产品信息并能判断其品质的商品；经验品是消费者在购买后才能判断品质的商品；信用品是消费者在购买后也不能判断其品质的商品。农产品是典型的经验品和信用品，鉴于消费者在购买后才能获取产品的品质，事后监管是不可缺少的一环。但从我国实际来看，“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式导致事后监管效率不高，这种监管模式缺少负责统一调配的中心部门，监管效率低下。
一是各部门各自为政，相互协调、配合度不高。农产品质量安全追溯办法和目录由农业农村部和市场监管等部门制定，各部门既是制定者，在实施法律和处理问题时就不可避免“以本部门为中心”，在实际解决问题过程中沟通、协调难度大；二是部门分段监管容易导致“扯皮”现象。由于监管权力分散，各部门在自身负责的环节都拥有很大的自主权，在触及自身利益的方面，部门之间为了规避责任可能会人为制造法律模糊性问题，使问题解决难度加大。
(四)相关配套制度不健全
虽然法律已经明确规定建立农产品质量安全追溯制度，国务院以及各省市政府颁布各项行政法规来促进追溯制度的建设，许多地区作为追溯制度试点地区已经开始应用较为成熟的追溯技术，但是在资金支持、第三方机构接入以及小农生产者的保障等方面还存在诸多问题。
资金支持方面，国家对于农业的财政支持更多落实到“田间地头”，农产品在生产环节的补助较多，例如小麦补贴、牲畜佩戴的耳标，在加工和流通环节财政补贴较为薄弱，各地追溯系统的相对独立性造成了财政资金的浪费；第三方机构接入方面，目前，国内农产品质量安全追溯制度仅吸引少量第三方机构接入，且机构之间联络不多，在追溯技术方面也多有参差，追溯系统之间更是信息不互通，生产经营者需要向各个追溯系统输入信息，增加了时间成本；小农生产者保障方面，由于法律规定更多倾向于农业生产合作组织以及农业生产企业，政策支持以及财政补贴方面对于小农生产者的支撑较少，对于实践中大量存在的作为小农生产者的散户保障落实不到位。
四、完善农产品质量安全追溯法律制度之建议
（一）制定单行追溯法律法规
美国农产品质量安全追溯法律体系由联邦和州的法律体系共同构成，在联邦法律的基本原则之下，各州可以联系自身实际来制定农产品质量安全追溯法律。美国于2002年通过《反恐生物法案》，规定对农产品实行强制追溯，食品和药品监督管理局于2003年颁布《食品安全跟踪条例》，对农产品质量安全进行全面监督和全过程记录，两部法案构成美国农产品质量安全追溯法律制度建设的核心。我国应加强追溯法律的建设，借鉴美国经验，颁布追溯制度方面的基本法律，此后再陆续制定一系列法律来保障追溯制度建设。
《农产品质量安全法》已经开始施行追溯制度，农业农村部应当制定颁布相关配套法规来配合建设追溯体系，将重点放在源头控制上。同时考察各地农产品追溯现状，对作为追溯主体的农业经营者尤其是小农经营者、消费者进行全面调研，结合我国实际，制定符合我国国情的追溯法律。
一是针对农产品种类制定追溯法律，具体可以参照日本关于大米和牛肉的追溯法律，针对肉类制定专门性强制追溯法律，；二是细化追溯法律规定，对追溯主体、追溯机构、被追溯主体、权利与责任的分配等问题进行清晰界定，构建追溯法律规范保障体系；三是将小农户纳入法律规范主体，针对小农户经营者制定专门法律规范，使所有类型的农产品生产者走上法律轨道；四是落实严格责任，针对违反《农产品质量安全法》规定的违法行为，加大对违法生产者和违法经营者之处罚力度，使之付出高昂的违法成本。此外，我国还是农产品进口大国，大豆以及冷冻海产品大多依赖进口，要针对进口农产品构建进口农产品法律规范体系。
（二）统一追溯标准，规范追溯平台
欧盟与美国等发达国家大多采用执行危害分析与关键点控制(HACCP),HACCP是建立在良好的卫生系统上的管理体系，强调对于关键控制点的控制，需要强有力的科学技术作为支撑，最重要的是企业根据自身情况作出的数据分析。日本根据欧盟制定的良好农业规范，制定日本良好农业规范，并及时对追溯标准进行更新。我国需要统一追溯标准，借鉴国外经验，由农业农村部制定中国良好农业规范；鼓励企业接入HACCP体系，根据企业自身情况作出数据分析，减少贸易壁垒。
不同于发达国家采用农场模式生产农产品，我国农业生产地区化差异大，各地区在种植技术、农药使用以及土壤肥沃程度方面都有差异，小农户与农产品生产企业在生产规模和生产技术上更是差异明显。因此，我国可以制定两套不同的追溯标准，农产品生产企业采用高追溯标准，出口农产品与HACCP标准接轨；小农户采用国内标准，生产农产品主要在国内流通。根据全国标准信息公共服务平台发布的数据来看，2022年，我国新增蜂蜜、茶叶、果蔬以及牛肉追溯标准，要根据经济发展动态变化，及时更新标准。
鉴于我国目前存在诸多追溯平台，各平台采纳追溯标准不尽相同，政府可以主动公开将通行之追诉标准列为官方推荐使用标准，鼓励企业接入此标准，提高追溯效率。各追溯平台创始人可以成立平台联合协会，商议不同平台之间如何做到数据共享，除商业秘密和核心机密外，关于农产品的信息数据是否可以做到主动公开。2021年，国家农产品质量安全追溯管理信息平台建设项目顺利通过国家验收，与29个省级追溯平台实现数据对接与共享，企业级追溯平台数据对接是日后工作之重点任务。具体而言，企业级追溯平台要先做到及时将相关数据和信息向政府部门备案，关注国家政策和国际动态，了解相关前沿信息，做好平台建设。
（三）集中监管权力，明确监管种类
欧盟境内负责农产品质量安全追溯的机构是农产品安全管理局，内设4个独立部门，8个独立小组，欧盟赋予了此部门宽泛的管辖权，对欧盟境内所有农产品以及成员国的监管部门进行全局监管；日本由农林水田省和厚生劳动省负责农产品质量安全追溯监管，分别承担部分监管职权，农林水田省负责监管生产环节，厚生劳动省负责监管加工与流通环节。建议我国将监管权力集中到一个或两个部门，建立单部门主导型追溯体系，农业农村部在追溯体系中发挥决定作用。
借鉴日本经验，由政府主导建立一个以农产品种类划分、追溯目录明确的追溯制度是当下亟需之做法，农业农村部应当将监管权力集中，设立单独监管机构，对农产品的生产、加工、流通、消费进行全方位监管，提升监管人员工作待遇，吸引更多专业人才参与监管队伍建设。具体措施有二：一是建立农产品种类追溯制度，将与消费者联系密切的乳制品和肉类确定为强制性追溯农产品，结合法律进行强制性追溯；针对其他农产品品类要按种类制定追溯标准，通过建立品种追溯体系，提高追溯效率；农业农村部要主动公开农产品在各个环节的追溯信息，以便消费者能随时了解。二是明确农产品追溯目录，农产品种类追溯制度是追溯目录的前提，将乳类和肉类农产品纳入强制追溯目录，根据农产品与生活的实际需要，确定重点追溯目录和鼓励追溯目录，将果蔬等农产品归属于重点追溯目录；农业农村部可以推行“模拟召回”系统，通过模拟对产地、加工地等信息的追溯来培育消费者的追溯理念，此系统需要财政和技术的大力支持。
2022年中央一号文件提到“完善全产业链质量安全追溯体系”，这更需要一个中心部门来协调处理推动建设全产业链质量安全追溯体系中出现的问题，农业农村部无疑是最好的选择。单部门负责模式可以解决分段监管模式中出现的弊端，责任推诿现象对比各部门独自监管模式应该有所减少，亦会提升监管效率，集中监管权力，对推进农产品质量安全追溯体系建设无疑是一大助力。
(四)完善相关保障措施
欧盟每年投入农产品质量安全追溯方面的资金有2000多万欧元，我国也应加大对追溯制度的资金投入，将资金支持重点适度向流通和销售过程转移。政府应当加大对农产品生产企业以及农户的补贴力度，引导其作为主体参与追溯制度建设，提高各类主体的积极性。美国非常重视农产品质量安全，每年9月是全国食品安全月，并且会定期向消费者公布信息。我国应培育生产者、消费者、经营者的追溯理念，提高生产者尤其是农户的法律认知，定期举行追溯法律体系讲座。
政府应制定良好政策吸引第三方机构接入追溯体系建设，对承担政府职能的公益性第三方机构补贴资金，对商业性机构加大监管，以防违法事件发生。应当将第三方机构追溯信息接入官方追溯平台，以便消费者可以直接查询，增加信息可靠性。农产品生产企业与农户可以采取“帮扶”形式，由政府牵线搭桥，企业定期对农户做技术培训、知识分享，一来可以减轻政府压力，二是可提高农民生产积极性。
《农产品质量安全法》可考虑将农户纳入法律主体，与农产品生产企业、农业合作社一起作为追溯主体。当前，我国农业生产现状依然是自给自足的小农经济，农产品生产商品率低，对于参与售卖的农产品要划分到强制性追溯一栏。我国还存在许多大棚种植户，此类种植户种植范围颇广，当季农产品和反季农产品都是其种植主体，许多流通中的农产品大多来自于大棚种植，政府应做好此类种植户主体的监管，适时将此类种植户纳入法律调整规范范围。
四、总结
本文针对农产品质量问题的思考，提出了当下我国农产品质量安全法律体系建设之不足之处，结合美国、欧盟、日本之经验做法，在监管模式、法律法规建设、追溯标准以及相关保证措施方面，给出针对性建议。
“强国必先强农，农强方能国强”，农产品质量安全问题直接关系到每个人民群众身体健康和生命安全，实践中要做到对生产着、经营者和消费者普法到位。发达国家的优秀经验是我国接下来围绕追溯制度建设的学习重点，我国应汲取优秀经验，和国际接轨，消除贸易壁垒，建立“从田间到地头”的农产品质量安全追溯制度，重点建设农产品质量安全追溯法律体系，用法律护航农产品质量安全。
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作者简介：赵飞（1998-），女，汉族，山东济南人，硕士研究生在读，研究方向：经济法学。