一、刘广明案^①的裁判分析

（一）严格界定了”利害关系“的范围

我国《行政诉讼法》第25条第1款规定了行政相对人之外的第三人提起行政诉讼的条件是与被诉行政行为有“利害关系”。对于该“利害关系”的判断，学术界和实务界一直未能形成共识。最高人民法院在“刘广明案”的裁判要旨中指出，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。

由此可以看出，最高人民法院认为第25条规定的“利害关系”的范围应当由法律进行规定，且限定在公法范围内，而公法上的利害关系也被称为“主观公权力。因此，在本案裁判文书中将利害关系的范围认定为主观公权力，也为保护规范理论的引入和适用做好了概念上的铺垫。

（二）反射性利益的反面列举

最高人民法院还在“刘广明案”的裁判要旨中否认了具有反射性利益的当事人的原告资格，他指出“对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告资格。”反射性利益是指个人因公法法规而获得事实上的利益，该个人不能单独对行政机关有所请求之谓。主观公权力与反射性利益，分别从正面列举以及反面列举界定了原告资格的范围，而如何对二者进行区分，也是保护规范理论的工具价值所在。

（三）以保护规范理论来解释原告资格

“刘广明案”首次将保护规范理论带入我国司法实务中，将其作为用于解释原告资格、查找主观公权利的工具。最高人民法院认为，保护规范理论将请求权基础结合于公法规范所保护之权益，也就是通过考察行政机关作出行政行为时所援用的行政实体法及相关法律体系，在当事人所诉请保护之权益上，是否对行政机关提出了“考虑、尊重和保护”的要求，所以对于行政诉讼的司法实践而言具有很强的指导性，保护规范理论也因此应被当作判断公法上的利害关系存在与否的重要标准。

二、保护规范理论在我国适用的反思

（一）理论认知的不足

保护规范理论源于德国 19 世纪后期君主立宪时期，其主要内容是，如果法规范制定是有利于特定人或者特定范围的人，并满足这些人的个人利益，而不仅仅是保护公共利益，那么，该法规范就是个人在公法上主张权利的依据。保护规范理论可分为旧保护规范理论和新保护规范理论。在法学解释方法上，旧保护规范理论采取“主观解释方法”，即以立法者主观意思判断系争法律是否为保护规范；相反地，新保护规范理论则采“客观解释方法”，即不以立法者主观意思作为唯一判准，而进行客观地综合文义解释、体系解释、合宪性解释等解释方法，借此判断系争规范是否为保护规范。

而在“刘广明案”中，最高人民法院着重强调了从涉案法规范中解释出法律上保护的权益范围时，应当将“整部法典”带入到援用法条的过程中，并没有在裁判结果上呈现出来，法院通过对行政机关所依据的法规范进行解释，所得出的结论是没有任何一个法条为本案的行政机关即发展改革部门规定了须对当事人诉请保护的土地相关权益加以保障的义务，且在列举法规范的立法宗旨时也仅从概括、笼统的角度提及，并无具体法律条款作为查明当事人主观公权利的认定依据。由此，法院否定了“刘广明等个别人”提出的保障土地相关权益的诉求。

（二）法官适用能力不足

保护规范理论在我国并未体现在立法上，各地法院在裁判中援引保护规范理论以解释原告资格所依据的是最高院对“刘广明案”作出的判决，而我国并非是判例法国家。再者，由前文得知，保护规范理论的核心要素是法律解释，法律解释不仅要对法律法规条文的适用进行解释，而且，当条文对保护权益不明确时，还要考虑立法目的、作出的行政行为的内容以及相关基本原则。因此，法官在适用保护规范理论时时需要进行充分的法律解释，而我国各地经济、文化发展水平不均的国情导致各地法官水平有着明显的差异，这就导致各地法院在进行法解释中难免存在各地差异。

另外，我国行政诉讼的法院审理模式是在各地法院设立行政庭，并非像德国那样拥有独立的行政法院系统，我国的法官并不像德国法官那般拥有独立审判案件的能力。独立性不足、法解释能力的缺乏以及各地法官水平的差异使得保护规范理论在我国的适用难免会出现问题。

三、保护规范理论对行政诉讼原告资格判断的意义

在保护规范理论引入我国司法实践之后，对该理论运用于我国行政诉讼审判中是否适当，引起了我国学术界各位学者的探讨。对保护规范理论的适用持批判态度的学者以成协中教授为代表，他认为我国的诉讼是一种非主观的诉讼模式，不符合保护规范理论之先决条件，并且他还指出了保护规范理论在我国适用中最敏感的问题——保护基本权的合宪性解释。支持保护规范理论的学者，比如王天华、赵宏，从法释义学角度来证明保护规范理论引入我国诉讼制度的积极意义。王天华《有理由排斥保护规范理论吗》一文中，针对成协中观点作出了回应，从诉讼模式论证以及对宪法条文的解读再一次解释了我国法律制度并不排斥保护规范理论。

笔者认为，我国宪法对基本权利的规定采用列举式，而对于未列举的基本权利的保护以及随社会不断发展产生的新兴权利的保护，立法上就不免出现漏洞。因此，面对基本权利保障中产生的漏洞，就需要司法者通过法律解释与以弥补。传统意义上对于系争法律规范多采取文义解释等主观解释方法，过多地考虑立法者的主观意图可能会导致部分尚未列入法律法规之内、但依照体系解释等客观解释方法却值得保护的权利不能得到有力保障，保护规范理论所主张的以体系解释为主、同时参考与系争法律规范相关的法律文件之宗旨、原则等方法，不但能从人权保障的最大限度维护原告合法权益，本质上讲，对于近一步认识何为行政法意义上“合法权益”起着至关重要的作用。

四、结语

对任何法律的移植都有本土化的要求，最终引入我国的保护规范理论并不是一成不变的，更值得借鉴的是这一理论背后所蕴含的可能性论证，关键要适合于我国国情。我国行政诉讼的原告资格与德国法中的诉讼权能基本相当，而德国法又将这一问题诉诸主观公权利以及保护规范理论，保护规范理论遂成为我国司法裁判借鉴的重要资源。

保护规范理论在我国学术界及实务界中都是一个新兴的事物，其作为判定原告资格的论证性或有不周，但正如赵宏教授所说：刘广明案适用保护规范理论仍旧存在限缩了本案的原告资格、严苛适用保护规范理论等值得商榷的不当之处，但他同时认为保护规范理论对我国行政诉讼原告资格的判定发挥了重要的推进作用。

参考文献：

[1]王天华.有理由排斥保护规范理论吗?[J].行政法学研究,2020(02)

[2]成协中.保护规范理论适用批判论[J].中外法学,2020,32(01)

[3]赵宏.保护规范理论的历史嬗变与司法适用[J].法学家,2019(02)

注释：

①最高人民法院（2017）最高法行申第169号