法律援助是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得无偿法律服务的一项重要法律制度。为了推进公共法律服务体系建设，更好地满足广大人民群众日益增长的美好生活需要，提高国家治理体系和治理能力现代化水平，需要关注中西部地区的法律援助现状，并提高其质量。
一、法律援助的发展背景
我国的法律援助发展历史与我国法律服务市场相似，具有起步晚、发展不平衡的特点。以律师为代表的法律服务业自1979年恢复律师制度后方开始发展。1996年5月15日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《律师法》，开始发挥律师在社会主义法制建设中的作用；国务院于2003年通过《法律援助条例》，将法律援助的责任确定为政府责任，将法律援助纳入政府公共服务范畴。1但我国幅员辽阔，由于地理环境、历史沿革、民俗习惯等诸多原因，虽然近年不断有相关法律法规颁布，但在我过中西部地区的公共法律服务，并未像东部沿海地区那样使多数人受益。这些地区深居内陆，长久以来，交通不便，地理环境和其他地区相比较为恶劣，经济发展受限的同时，法律服务环境的建设也与其他地区有着一定的差距。根据顾秀莲副委员长在2003年全国人大常委会第17次会议上的报告，全国共有206个县没有律师事务所，而这些县全部位于中西部，在中西部1839个行政区划县中占比约11%。全国律师总数13万人，东部10个省市占了49% ，中西部18个省市自治区占了43%；法律服务总收入88亿元，东部占了80%，年人均业务收入11万元，中西部仅占16.7%，年人均业务收入仅为2.3万元；而全国律师完成业务总件数约883万件，东部占了41%，中西部却占了49%。2
提供法律援助的有社会律师、基层法律服务工作者、法律援助机构专职律师、社会组织人员和注册法律援助志愿者等，前三类是主要的法律援助提供者。2000年前后，由于司法专业人才短缺、法律服务市场尚不发达，不是律师而是基层法律工作者负责绝大多数的法律援助案件。
二、法律援助的发展现状
然而在近十年来我国经济飞速发展的过程中，基础薄弱、人才流失的问题仍然存在，同时差距还在进一步加大。根据中国律协统计，在行业总收入方面，2013年全行业业务收入在90亿元左右，北京地区律师行业收入超过60亿元，而陕西省全省的律师收入仅有900万。3业务量方面，全国律师每年办理业务大致在100万件左右东部沿海地区约占百分之八十。人均收入方面，全国律师人均收入在7万元左右，但是律师年收入仍然存在严重的地区差异。北京律师人均年收入最高达到26万元。上海、深圳分居第二、三位。上海在20万左右，江浙在9万元左右。而在有些西部省份律师如甘肃，律师的年平均收入只有7000元左右。这些数据足以说明东部地区的律师收入大大高于中西部欠发达地区，由于涉外、房产、金融、证券行业的律师收入要远远高于从事传统的刑事、劳动、民事类的律师而涉外、房产、金融、证券行业恰恰是我国西部的经济发展的弱项，中西部经济欠发达地区的律师在业务方展方面受本地区经济状况的制约受到极大限制法律服务范围和业务范围与东部地区相比较为狭窄，非诉讼业务占业务总量的尚不足百分之二十，比例不到东部的二分之一。涉外法律服务、房产、金融、证券类业务基本处于空白状态。规模化、专业化尚无从谈起，西部法律服务市场与现代法律服务市场严重脱节，律师收入自然落后于东部地区。这一差距从根本上影响了中西部法律援助服务的质量。
东、中、西部之间的不均等具体而言，则是东部发达城市在设施设备配置、人均法律援助经费、案均法律援助补贴、社会律师资源和社会捐助等方面均显著领先。西部最大的不足是法律援助质量较低。虽然西部在获得法律援助的可能性方面高于中部，但这样的成绩却是在法律援助补贴低、设施设备配置不齐全和大量基层法律服务工作者的参与下取得的，其背后的问题仍然是法律援助质量较低。
律师数量在十年间大幅增长。2007中国律师的总人数还只有不到13万人，而到2016年，已经增长到30万人左右。但有的地方特别是边远、少数民族地区仍存在律师不足或无律师的情况。法律服务队伍整体素质偏低，法律服务行业发展还形不成规模，缺乏行业竞争力。例如青海省海南藏族自治州是一个多民族地区，总人口45万，其中藏族人口26万，全州包括1+1活动的志愿律师在内共有13名律师。但由于该州面积大，人口分布广，又是少数民族聚居地区，不只需要一般律师，更需要双语律师。如此以来，律师人数并不充足。有的县只有一两名律师。一旦遇到共同犯罪案件，比如多名未成年犯罪嫌疑人或被告人的案件，当地律师仍然不够。青海海南州遇到此种情况时，便需从全州法律援助机构协调，统—调配律师。
三、完善公共法律服务体系下的法律援助
党的十六届六中全会明确提出要拓展和规范法律服务。习近平总书记也曾在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调，要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。不断扩大的法律服务资源差距显然不利于这一目标的实现，故法律援助均等化势在必行。而为了弥补东西部差距，满足当地法律服务的需求，应从以下两点着手改进。
（一）厘清法律援助边界，巩固公共法律服务
如上所述，中国存在东西区域间自然和经济条件的差异，为了解决具体地域中的具体问题，既要坚持法律的原则性也要尊重规则的地方性。但是，作为基础性规则的法律援助范围如果不能予以清晰界定，不仅可能模糊政府责任与市场化法律服务之间的边界，而且可能混淆基本公共法律服务与非基本公共法律 服务之间的关系。也就是说，应当根据《法律援助法》确定法律援助范围的原则和授权地方立法的具体事项。首先，法律援助的目的是保障弱势群体获得法律帮助，维护司法正义，所以援助对象应是无力承担法律服务市场费用的群体，鉴于各地市场化法律服务费用标准不统一，仍然需要授权地方政府定期认定并公布“可以获得法律援助的困难标准”。其次，将常见案件类型，特别是贫困弱势群体可能面临的主要案件类型规定为援助事项，如劳动合同、婚姻家庭、侵权赔偿。对援助 事项之外的案件是否应当提供援助，可以授权地方有关部门依据“是否显著影响申请人生存与发展基本权利”的原则进行认定。
（二）统筹人才资源，结合先进技术
除了财政投入外，法律援助人力资源的缺乏也是影响法律均等化的重要约束条件。在政府增加公共法律服务投入的前提下，人力资源的缺失会成为推进法律援助均等化发展的主要短板。
基于中西部地区法律服务业较为落后的现状，法律援助在人力资源上的缺失不应仅依靠本地法律服务市场或政府的自发调整解决，而是在发挥中央统筹规划的制度优势同时，积极采用先进的网络信息技术解决传统手段难以解决的问题。
1．以公共法律服务网络构建为抓手促进均等化发展
从 2018 年开始，我国开始在全国范围内构建统一的“中国法律服务网”，同时各地“12348”电话热线亦逐步由省级法律援助机构统一提供法律咨询和转接服务，以解决乡村和偏远落后地区基本公共法律服务能力不足的问题。但中国法律服务网缺乏与实体平台的深度融合，功能受限，只能提供简单且类型化的法律咨询服务。重要的是，“数字鸿沟”的存在严重影响了贫困弱势群体利用网络信息技术的能力，导致地区间和城乡间的差距扩大。12348电话咨询热线主要由社会律师轮流值班，其工作的临时性与时间的碎片化致使其作用限于咨询，网络平台由于缺乏与实体平台的深度融合而功能受限。由此可见，构建中国法律服务网和12348电话咨询热线仅仅是法律援助均等化的基础，提供、使用网络信息技术的人才是根本因素。
随着通信技术的不断进步，应当通过技术更新逐步推广交互式视频法律服务，为诉讼参与人之间构建低成本、便捷的交流平台； 其次，主动对重点受援群体进行培训，提高其运用网络信息技术反映并沟通问题的能力；此外，还可以将“网络与电话法律服务”设置为固定的公共法律服务事业岗位，由具备相应专业素养和职业能力的人员担任，并配备包括社会律师在内的辅助人员。总之，要真正获得网络信息技术带来的创新收益，必须以公共法律服务网络构建为抓手，高效利用人力资源将法律援助提供方式、公共法律教育、人员和机构整合，统筹安排、整体推进。
2．制度化法律援助对口支援工作
近年来，在司法部的推动下，以基层司法所为主体，全国每个县（市、区）开始建设公共法律服务中心以及乡镇（街道） 公共法律服务工作站，基本公共法律服务开始构建以“社区”为中间层级的服务递送方式。社区的分化是不争的事实，不仅体现在城市社区之间，更突出表现在城乡社区之间。随着经费投入和设施设备配置的完善，偏远地区和农村法律服务人才不足成为推进基本公共法律服务均等化发展的障碍。加大法律服务人员的培训当然重要，但却是一项需要长期坚持才能取得成效的工作。4在当前情形下，东部地区对中西部地区、城市地区对农村地区的法律援助对口支援工作显得尤为必要。如青海西宁等地区的律师事务所、公证处与省内偏远地区“结对子”。对口支援使地区间法律服务人力资源产生横向流动，不仅可以弥补中西部和农村地区法律服务人力资源的不足，而且有利于培养本土的法律服务人才。现有对口支援工作往往以工作任务的方式予以落实，作为一种“非正式法律制度”存在，会影响对口支援工作的稳定发展。因此，将对口支援纳入法治化管理是应对法律服务人力资源分布不均的重要措施。对口支援毕竟超出援助方的日常工作范围，而且优秀的法律服务人才在任何地区都是稀缺资源，因此激励性的制度设计方是长久之计。
3．促进志愿者提供基本公共法律服务
除强调政府责任以及优化社会律师供给为主的市场化方式外，促进志愿者提供基本公共法律服务、完善民间自我供给方式同样具有重要的社会治理意义。一方面，伴随着经济发展与社会转型，公民的主体意识不断提高，民间力量参与公共服务的意识与能力逐渐增强，志愿者提供基本公共法律服务有利于缓解法律服务人力资源的不足； 另一方面，志愿服务的公益性、低姿态有利于改变群众偏见，促进志愿者与援助对象进行交流。通过社会自身的力量提供法律咨询和化解纠纷，有利于形成共治共享的社会治理格局，降低社会治理成本，更重要的是，这一举措符合中西部地区相关经费较为紧缺的现状。
结语
全面建设中国特色社会主义，不能忽视公共法律服务体系建设，这也是提高党的执政能力和执政水平的必然要求。而缩小中西部与发达地区之间的法律援助服务水平差距则是基于我国法律服务市场发展不平衡现状的重要努力方向。统筹法律人才资源，保障跨区域高效流动，明确法律援助工作内容，鼓励、规范志愿者从事法律援助服务，积极应用前沿技术，不断推动法律援助工作朝着人民群众满意的方向 前进，方能加速依法治国目标的实现。
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2. 摘自《2014年全国法律援助工作统计分析(一)》，《中国司法》,2015年第6期。
3. 吴宏耀、封旺：《中国法律援助制度发展报告(2017年度)》，《人民法治》，2018年。