引言
我国2015年1月1日开始实施的新《中华人民共和国环境保护法》第29条第1款规定:“在重点生态功能区……划定生态保护红线。”这是“生态红线”在我国法律上的首次确认，作为我国环境保护领域基本法对“生态红线”的这一确认，标志着“生态红线”在我国正式上升为国家法律层面的生态保护制度，“生态红线”制度的实施已经纳入法治化推进的轨道。1但是可以看到，我国“生态红线”制度起步较晚，其全面实施所面临的法制环境还很不成熟，存在着诸多问题亟需解决和完善，“生态红线”相关法律及实施仍有很大的优化空间。只有把法律有效落实到行动上，方能发挥出生态保护红线稳定生态系统功能，维护国家生态安全的作用。
一、生态保护红线法律制度的理论内涵
（一）生态保护红线的概念
生态保护红线是我国结合生态保护实践提出的创新理念，是对既有各类自然保护地（区域）严格保护管制的新举措，即对国土空间范围内具有特殊重要生态功能的保护区域予以严格管制2，包括生态功能重要区域与生态环境敏感区域两大类别——其原则属于禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重要生态功能区域，不得任意改变其用途且严禁不符合其主体功能定位的开发利用行为，确保性质不改变、面积不减少以及生态功能不降低。
（二）生态保护红线的特征
生态保护红线主要有三大特征：一是约束性。生态保护红线是我国关于生态环境保护的根本性规定，具有严格的约束力和可操作性。其目的是确保生态环境的底线不被突破，要求生态保护红线一旦划定，有必要根据其特点制定严格的管理措施和环境准入制度。二是客观性。生态红线的目标是对生态环境的保护和环境质量的提高，是在充分分析了生态系统的结构及功能特点、在遵循客观自然规律的基础上搭建的一道国家生态安全“屏障”。三是区域性，自然环境和生态资源的差异决定了生态保护红线具有区域性，在制定生态保护红线规范时应该注重避免“一刀切”的管理方法，结合地区实际因地制宜，根据区域的不同、保护的生态环境要素的不同，采取匹配的保护措施、标准与方法，形成分区、分级的井格状差异化管理体系。3
二、我国生态保护红线法律制度目前存在的问题
（一）生态保护红线立法缺乏整体观
由于生态保护红线与森林、草原、水资源等息息相关，生态保护红线制度立法应当全面协调我国《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》及《中华人民共和国水法》，这些法律条文虽然都体现了保护自然资源和自然环境的指导思想，但调整范围上过于狭窄、笼统，涵盖范围不明确，缺乏整体协调性，在法律适用的过程中难免出现“独木难支”的局面，使法律运转效率低下。加强生态保护红线制度立法的整体性，需要高水平运用立法技术，统筹兼顾，协调好我国出台的环境保护的相关法律，协调好国家监管权力、各级政府主体责任、公众保护生态义务，建立一个严密、立体的生态保护系统。
（二）在生态保护红线法律的实施上存在瓶颈
除了在立法上缺乏一定的体系性之外，在执法和司法上同样存在着一些弊病。首先在执法上，一是生态执法理念滞后、执法思路不清;二是“类型化部门立法”模式导致执法依据“政出多门”，造成多头管理、交叉管理和管理真空问题频现4;三是有关生态管理的机构设置紊乱，生态行政职权分工不合理，以致生态执法权异化行使，部门生态执法合力难以形成，生态执法监督责任难以落实，统筹解决跨区域、跨流域生态问题的新要求也就很难适应。
在司法层面上的弊端，一是生态纠纷解决上的司法理念滞后，生态文明、绿色发展导向不足，司法解决纠纷的生态功能缺失，在实践中司法审判没能肩负起发现、确认、平衡和保障生态利益的功能;二是生态纠纷解决过程中公众参与机制和环境公益诉讼运行机制不畅，导致公众参与度较低，公益诉讼的机能没能得到有效彰显，司法公信力不足;三是生态纠纷处理的专有机制和诉讼替代机制尚未建成，没能实现生态纠纷处理上的专业化和多元化。
（三）生态保护红线法律责任追究力度不够
在经济利益驱动下，往往出现一系列破坏生态环境的行为，置生态红线制度于不顾，然而生态破坏行为的发生往往不是一个犯罪主体，包括主管部门监管力度不够，行为人法律意识淡薄，执法部门执法不严等原因。这一行为的背后无疑暴露出我国生态保护红线法律责任制度缺失的问题，在发生违法行为后应当对故意越线造成生态环境破坏的有关部门和责任人员依法惩治，严厉打击。如果缺乏严厉的责任追究机制往往会使行为人对其违法犯罪行为缺乏必要的警戒意识和底线意识。同时加强监管，监管力度不足，监管主体窄，监管渠道不畅，使得社会对生态破坏行为的监管力度不足，单靠政府往往很难达到监管效果。
三、强化生态保护红线法律保障的建议
（一）完善生态保护红线立法体系
首先，生态红线立法应围绕立法目的展开。当前我国立法要以问题为导向，以提高立法质量、突出中国实际情况、增强可操作性为目标。生态红线制度作为重要的国土空间管控制度，其立法目的可以归结为生态文明建设和可持续发展，立法要紧贴此目的展开。其次，完善环境单行法。现阶段《海洋环境保护法》中已经明确了海洋生态保护红线制度，与此同时《森林法》《水法》等也应该加紧完成生态保护红线制度的细化规定，实现更加具体更加具有针对性的法规体系。最后，制定《生态保护红线实施条例》。现行环境法中仅仅对生态保护红线制度进行了原则性规定，还没有进行具体化规定。
（二）健全生态保护红线法律的实施举措
在执法方面，“生态红线”制度要得到有效实施，还有赖于通过严格执法，来实现过程严管。笔者认为，当前应重点开展以下工作:一是要更新执法理念和执法思路，实现由“生态管理”向“生态治理”、由“单一式执法”向“整合式执法”转变。二是要积极整合“生态红线”制度实施过程中的执法监督资源和生态执法监督职能，提高执法监督的实效性。在“生态红线”制度实施中的执法监督上，坚持生态资源开发利用与生态保护监管相分离，探索生态资源实行大部门制统管，逐步实现“生态红线”制度实施中的执法监督资源的整合和执法监督职能的优化、统一5。三是要积极探索构建保障“生态红线”制度实施的一体化的生态执法监督网络和生态执法监管体系。
在司法方面，“生态红线”制度要得到有效实施，还需要通过严肃司法，来实现对各方主体利益的保护。针对现行司法状况，笔者认为应重点做好以下工作:一是要更新司法理念，坚持司法上以生态文明和绿色发展理念为导向，积极拓展生态审判功能，努力使司法审判肩负起发现、确认、平衡和保障生态利益的功能。二是构建解决“生态红线”纠纷的专门诉讼机制，实现“生态红线”纠纷处理的专业化。具体包括:制定专门适用于生态纠纷解决的程序法;建立专门的生态资源法庭，在案件审理上适用特别程序;构建专门的生态纠纷解决上的证据规则6。三是建立有关“生态红线”纠纷的替代性解决机制，实现“生态红线”纠纷处理的多元化。具体包括:优化“生态红线”纠纷解决的仲裁以及与诉讼对接机制;完善“生态红线”纠纷解决过程中的人民调解机制，进一步强化司法确认的效力。
（三）建立生态保护红线管理规制体制
为确保生态红线落地，必须赋予其法律效力。既要以专门立法明确生态保护红线划定的原则、范围和条件、程序、制度措施以及法律责任等范畴，又要由相关立法融入生态保护红线的理念及实施机制，如涉及环境保护基本法、自然资源保护法、循环经济促进法、生态保护区域法等，以及生态补偿、环境税等单行立法。就生态保护红线管理制度体系而言，必须明确生态保护红线的监管体制和主体责任、监管措施、责任追究与考评机制，以及配套实施的生态补偿机制、环境税制、排放权交易机制、环境目标责任制及奖惩机制等。需要加强生态保护立法，健全生态环境法律体系。要按照保护与发展综合决策要求，全国统一生态环境管理体制，设立跨区域的生态环境监督机构；强化政府环境质量问责机制，将环境保护职权依法授予各级政府及其主要负责人，明确其第一责任人的约束，从而建立和完善相应的环境质量综合考核及监督制度。
四、结语
生态保护红线制度是我国推进生态文明建设的重要进程，对于完善我国生态环境治理体系、推进环境治理能力现代化具有重要意义。生态保护红线法律制度的设计，不可避免地影响到生态脆弱区和自然保护区的经济社会发展，衍生出许多经济和社会问题。虽然现阶段中央立法和地方立法均对生态保护红线进行立法规制，但仍存在国家专门立法缺失、生态保护红线法律实施不当、法律责任追究力度不够等问题。本文结合生态保护红线制度理论基础，基于现存问题进行分析，提出完善生态保护红线立法体系、健全生态保护红线法律的实施举措、建立生态保护红线管理规制体制等解决思路，以真正使生态保护红线规范化、制度化，为生态安全提供法律保障。
参考文献：
[1]孙结才：《“生态红线”制度实施的法治化路径》，载《哈尔滨师范大学社会科学学报》，2016年第6期。
[2]李文华：《用生态红线管控国土空间开发保护》，载《中国环境报》，2017年10月18日。
[3]王康、于晶晶：《我国生态保护红线现状问题及对策研究》，载《黑龙江生态工程职业学院学报》，2020年第3期。
[4]侯佳儒：《论我国环境行政管理体制存在的问题及其完善》，载《行政法学研究》，2013年第2期。
[5]孙佑海：《推动立法“绿化”保障公民环境权益》，载《中华环境》，2014年第2期。
[6]吕忠梅：《生态文明建设的法治思考》，载《法学杂志》，2014年第5期。