人民日报2022年1月24日刊文《全国50多万行政村有超2亿户自建房，住建部——排隐患 建规范 强监管（关注农村自建房）》，从建筑结构安全角度提出对自建房安全问题的关注，也为我们展示了自建房的庞大体量。“自建、自住、自管”，这是长期以来农民群众建房的主要方式，俗称农村自建房。但随着乡村经济迅猛发展和城乡一体化进程加快，许多村民将自家住宅改扩建后用作生产、经营场所，如加盖楼层当作民宿、临街一楼打通后作为门店出租等，此类改扩建行为不仅改变了房屋原有的结构、功能，“群租房”、“三合一”、“多合一”等问题的凸显也增加了自建房的火灾风险。

一、农村自建房火灾情况分析

（一）农村自建房火灾特点

1.从起火原因看：多因日常用火用电不规范，或电气线路老化短路等原因引起。

2.从发生时间段来看：夜间多发，人在熟睡中反应迟缓，火灾初期，逗留火场错失逃离最佳时机。

3.从受灾人群看：大部分为老人、小孩或者行动不便人员等弱势群体，缺乏必要的逃生自救常识和能力。

4.从人员伤亡原因来看：大多数因浓烟窒息死亡，几乎没有配备必要的灭火、逃生自救器材。

（二）农村自建房火灾隐患

1.消防安全条件先天不足。由于缺乏相关建设管理制度，农村自建房的建设并没有完善的质量管理体系。建设之初，村民为了最大限度节约成本，大部分的自建房屋在无设计图纸、无施工队伍建设资质、无工程监理的情况下建设的。建筑材料的使用全凭户主的自主意识和认知。部分农村地区的建筑工匠消防安全意识偏低，往往在施工过程中降低材料要求，更没有考虑防火间距、防火防烟分区等方面的要求，造成先天的安全隐患。一栋建筑内一旦发生火灾，火势和高温有毒烟气会迅速蔓延到所有楼层。

2.缺乏第二逃生通道。自建房出于增加使用面积的需求，基本都是一部疏散楼梯，极少数会加挂外挂钢楼梯。加之有的会在外窗、阳台和安全出口处安装防盗网或卷帘门，造成建筑内人员逃生疏散困难，极易造成群死群伤事故。

3.三合一”建筑比较普遍。一些村民为了便于经营，将自建房改成了“下店上宅”、“前店后宅”或是增加“夹层”居住区，居住区域与经营空间、仓库之间没有采取相应的防火分隔措施;在一栋建筑内同时存在着生活、经营、仓储“三合一”情况，一旦发生火灾，火势蔓延快，容易引发群死群伤事故。

4.火灾荷载较大。一些自建房，被改作生产加工的家庭作坊，为了减少运营成本而过度利用内部空间，采取“以店代库”的办法，将商品密集堆放在室内的楼梯、疏散通道、起居间等部位，有的还会增设夹层、隔间等以扩大存放区域，这大大增加了建筑内部的火灾荷载，一旦着火，由于可燃物众多，后果不堪设想。

5.用火用电不规范。在一些欠发达地区，自建房屋的业主，出于经济方便，都会在室内用明火做饭、取暖，甚至在屋内明火烘烤衣物等，稍有不慎就会引发火灾。此外，普遍存在不良的电气使用习惯。常见的，如私拉乱接电源线路、灯具、插座，或者是电源开关直接安装在可燃物上，用低功率线路带动高功率用电器，或是使用质量不过关的电器、插排等，这些现象都极易引发火灾。加之，电动车保有量上升，电动自行车私自改装、进楼停放、入户充电，加剧了火灾发生率。

6.消防车道堵塞。伴随着经济发展，农民也慢慢富裕起来，农村地区汽车保有量逐年上升，占用消防车通道的问题也愈发普遍。因消防车道被占用、堵塞使得消防车无法通行、错过最佳救援时间情况频频发生。

7.消防安全意识淡薄强。农村自建房业主的消防安全意识较弱，缺乏对消防知识的了解，对消防工作的重要性、火灾危害程度等方面的认识不到位，房屋普遍没有配备灭火器、独立式感烟火灾报警器等消防器材。同时，灭火和逃生自救能力不足，在突如其来的大火面前，他们常常不知所措，既不知道怎么救火，也不知道怎样逃生，容易造成人员伤亡。

二、农村自建房现行消防法律梳理

（一）基本法律、行政法规、部门规章都未规定

1.在全国人民代表大会常务委员会创设的现行法律中，自建房屋建设主要是根据《中华人民共和国建筑法》进行的，但对自建房屋的建设资质、消防安全等方面缺乏强制性的要求。而《中华人民共和国消防法》，在第一章总则第五条、第六条中，就规定了行政客体涵盖外延包括任何单位和个人，但农村自建房显然并未涵盖在内。法律实践中，一些执法者基于部分农村自建房被用作出租公寓或者经营场所，而将其认定为单位，笔者无法认同。

2.在国务院创设的行政法规中，尽管住房和城乡建设部等部门曾出台《村庄和集镇规划建设管理条例》（中华人民共和国国务院令第116号）、《关于加强村镇建筑工程质量安全管理的若干意见》等文件，但在自建房屋建设上，仍然缺乏针对性的行业规定，导致地方政府相关部门在自建房管理上缺少依据。

3.在公安部创设的部门规章中，《建设工程消防监督管理规定》（中华人民共和国公安部令第119号）第二条第二款明确规定，不适用村民自建住宅。《消防监督检查规定》（中华人民共和国公安部令第120号），也未明确涉及村民自建房。

基于此，农村自建房在消防监管中实际处于一种“无法可依”的状态。

（二）地方性法规仅涉及特定行为不全面

具体到上海，涉及到农村自建房消防管理的包括《上海市居住房屋租赁管理办法》和《上海市非机动车安全管理条例》。

1.2021年上海市人民政府令第49号令公布了《上海市居住房屋租赁管理办法》的修改办法，适用于本市行政区域内的居住房屋租赁及其相关监督活动，这其中当然包括用于出租的自建房，但对于仅用于自己居住的自建房仍然无法管理。其中，第五条规定了，市房屋行政管理部门是本市居住房屋租赁的行政主管部门。区、县房屋行政管理部门负责本辖区内居住房屋租赁的具体监督管理工作，业务上受市房屋行政管理部门领导。公安部门负责居住房屋租赁的治安管理、消防管理和居住房屋租赁当事人的居住登记。

第八条规定了禁止出租房屋的情形，出租的居住房屋及其附属设施应当符合消防、治安、防灾、卫生等方面的标准和要求，并具备供水、供电等必要的生活条件。

有下列情形之一的居住房屋，不得出租:

(一)属于违法建筑的;

(二)被鉴定为危险房屋的;

(三)违反规定，改变房屋使用性质的;

(四)法律、法规、规章规定不得出租的其他情形。

第三十一条规定了对违反治安、消防及居住登记等规定的处理依据，即违反本办法第八条第一款规定，出租房屋不符合治安、消防等标准和要求的，由公安部门责令改正，并可处以1000元以上3万元以下罚款。

但以上两条规定，对于不符合消防方面标准的具体情形没有实施办法，现实中很难得到实践。

2. 近年来，电动车违规充电引发火灾逐年增多，社会关注度高。为此，2024年5月10日，上海市人民代表大会常务委员会通过了关于修改《上海市非机动车安全管理条例》的决定，进一步加强本市电动自行车安全治理，提升精细化管理水平，确保城市运行安全和人民群众生命财产安全。这一地方性法规对于管控农村自建房电动车类火灾，发挥着积极作用。

其中第二十九条，规定了禁止电动车停放、充电的区域。禁止在以下区域停放、放置电动自行车及其蓄电池，或者为电动自行车及其蓄电池充电：

（一）建筑物首层门厅、共用走道、楼梯间、楼道等共用部位；

（二）疏散通道、安全出口、消防车通道及其两侧影响通行的区域；

（三）人员密集场所的室内区域；

（四）居住建筑的室内区域，但按照有关标准设置的电动自行车集中停放、充电场所除外。

农村自建房也属于居住建筑，其室内区域也在管辖范围之内。

第四十四条则规定了相关法律责任，违反本条例第二十九条第一款规定，私拉电线和插座为电动自行车及其蓄电池充电的，由城管执法部门责令改正，可处五十元以上二百元以下罚款。

违反本条例第二十九条第二款规定的，按照下列规定处理：

（一）在建筑物首层门厅、共用走道、楼梯间、楼道等共用部位违规停放、放置电动自行车及其蓄电池，或者为电动自行车及其蓄电池充电的，由城管执法部门按照《上海市住宅物业管理规定》的有关规定处理；

（二）在疏散通道、安全出口、消防车通道及其两侧影响通行的区域违规停放、放置电动自行车及其蓄电池，或者为电动自行车及其蓄电池充电的，由消防救援机构按照《中华人民共和国消防法》的有关规定处理；

（三）在人员密集场所室内区域违规停放、放置电动自行车及其蓄电池，或者为电动自行车及其蓄电池充电的，由消防救援机构对人员密集场所责令改正，处一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处一万元以上五万元以下罚款；

（四）在居住建筑的室内区域违规停放、放置电动自行车及其蓄电池，或者为电动自行车及其蓄电池充电的，由城管执法部门责令改正，可处二百元以上五百元以下罚款。

违反本条例第二十九条第三款规定，携带电动自行车或者其蓄电池进入电梯轿厢的，由城管执法部门、消防救援机构按照职责分工，处二百元以上五百元以下罚款。

违反本条例第二十九条第一款、第二款、第三款规定，过失引起火灾，尚不构成犯罪的，按照《中华人民共和国消防法》的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人人身损害或者财产损失的，依法承担民事责任。

结语 

综上所述，农村自建房在消防安全监管方面，确实存在着法律空白，希望在今后的立法当中，能逐渐将其纳入监管，把房屋消防安全列入自建房改造的衡量标准，并按有关规范进行安全技术改造。在审批环节中，建立统一标准，推广安装独立式感烟报警探测器，前移火灾预警端口。规范自建房防火间距和消防车通道要求，规范自建房耐火极限、安全出口和允许的使用场所性质，保障广大农民群众的生命财产安全。

需要注意的是，立法和监管并不是打压自建房，而是强化规范管理。在相关立法中，要立足农民群众的现实需求和经济社会发展实际，既要切实保障农民群众生命财产安全，又要杜绝‘一刀切’，形成共同维护村民自建房安全的强大合力，助力自建房行稳致远。

参考文献：

[1] 段翔晖.村民自建房消防安全现状及防火对策[J].消防界（电子版），2016（02）

[2] 陈善奉.居民自建房、“三合一”场所的火灾扑救战术思考[J].消防界（电子版），2020

[3]杨雪松.自建房消防安全现状及防火措施[J].中国科技信息，2022（3）

[4] 吴秀宇，葛亚红，路曦越.多元制度逻辑下农村自建房安全风险形成机理研究[J/OL].安全与环境学报：1-9[2022-04-28].