1.引言

1.1 中国经济发展背景

中国在过去几十年经历了前所未有的经济转型，从一个以农业为主的社会转变为全球最大经济体之一。自20世纪末以来，中国启动了一场快速工业化和城市化的进程，这得益于经济改革和全球化的推动。这一经济增长时期通常被称为“中国经济奇迹”，使数亿人摆脱了贫困，并将中国推向了全球经济的前沿。然而，这一快速发展也带来了许多挑战，包括环境恶化、收入不平等和土地利用效率低下。 

1.2 协调土地开发利益的现状

尽管取得了显著的经济进步，中国在土地开发和城市规划方面仍面临重大挑战。传统的土地开发方式往往导致土地利用碎片化和低效，引发土地所有权冲突、环境破坏和开发利益不均等问题。鉴于需要更加协调和可持续的土地开发，人们越来越关注探索新模式，将经济、社会和环境考虑因素整合起来，优化土地利用，最大化开发利益。

1.3 探索新模式的动机

探索协调土地开发利益的新模式的动机源于对现有土地开发政策和实践的局限性和低效性的认识。随着中国努力实现区域平衡发展、环境可持续性和社会公平性的目标，迫切需要重新思考传统的土地开发和城市规划方法。通过探索优先考虑协调土地开发利益的创新模式，中国旨在解决快速城市化带来的挑战，促进经济可持续增长，改善公民生活质量。 

2.土地整备中的挑战

2.1 经济快速增长和城市化

过去几十年来中国经历的经济快速增长伴随着前所未有的城市化进程。数以百万计的人口从农村地区迁徙至城市，寻求更好的经济机会，这导致土地需求激增。这种快速城市化导致城市扩张迅速，农业用地以惊人的速度转变为城市区域。然而，城市扩张的随意性导致土地利用效率低下、基础设施不足和环境恶化。此外，经济活动在城市中心的集中也进一步加剧了区域间的差异，并拉大了城乡间的差距。

2.2 现有土地政策的局限性

尽管中国已经努力改革土地政策，但现行的监管框架仍然零散而无效，无法有效解决土地开发所面临的复杂挑战。土地所有权、分配和使用权的体系高度分散。此外，缺乏明确的土地利用规划和分区管理法规导致土地投机、非法占地和土地权益争议。此外，过度强调短期经济利益最大化导致商业开发优先于社会和环境考虑，从而导致不可持续的土地利用做法。

2.3 发展利益的不平衡

中国土地开发的利益并未公平分配给所有利益相关方。尽管大规模基础设施项目和城市发展计划带来了显著的经济增长和就业机会，但也导致数百万人生计无着，而且补偿或重新安置帮助不足。此外，不受控制的发展带来的环境成本，如空气和水污染、土壤侵蚀和栖息地破坏，对居住在工业区和城市中心附近的弱势群体影响更为严重。因此，人们越来越意识到需要解决发展利益不平衡问题，优先考虑包容和可持续的土地开发战略，促进社会公平、环境保护和经济繁荣。

3.早期参与政策探索

3.1土地整备概念

土地整备，是指立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海（填江）造地等多种方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发，统一纳入全市土地储备的行政行为。

一般而言，纳入土地整备的土地主要为：1、现有土地用途、建筑物使用功能明显不符合社会经济发展需求，影响城市规划实施的；2、为保证规划实施，促进产业发展，确保重大项目供地，需要提前进行成片土地开发的；3、用地零散，用地效率低下或不利于城市空间和功能的战略性优化的；4、现有建筑物的卫生状况恶劣，严重影响环境或危害健康，不适宜居住的；5、存在征转地历史遗留问题，尚未理顺经济关系的；6、由政府依法组织对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的；7、通过填海（填江）造地取得的土地；8、依法或者经市政府批准应当进行土地整备的其他情形。

3.2入地整备政策发展沿革

以深圳市为例，经历过1993年“统征”和2004年的“统转”，深圳的土地形成了国有土地、集体土地、“半国有土地”等各种类型交织，且村集体控制大量建设用地，且大部分征转地存在历史遗留问题的局面。2010年，第一批城市更新项目立项，伴随而来的是深圳城市更新发展的黄金十年。但城市更新项目对土地合法属性要求较高，拆迁谈判苦难，导致很多项目迟迟无法推动。土地整备作为盘活深圳土地僵局，解决历史遗留问题的模式营运而生。2011年，深圳市的土地整备制度正式走上轨道，土地整备和城市更新作为深圳城市土地二次开发的“双驾马车”，为解决深圳市土地历史遗留问题提供了新路径。2015年，土地整备利益统筹试点开始，社会主体自主参与土地整备的模式正式启动。2018年，土地整备利益统筹项目全面推进。《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》【深规土（2018）6号】，经过两、三年的试点，土地整备利益统筹模式全面推广。2020年，已征未完善出让手续用地解决方案提上日程。深圳存量土地的开发模式日渐成熟，但仍有一些存在历史遗留问题的土地尚无妥善的解决办法。

3.3土地整备政策研究的价值

政府机构、研究机构和非政府组织在政策实验方面的早期参与，导致了发现应对紧迫土地开发挑战的有希望的策略和干预措施。通过在选定的地区或部门试验新的政策举措，利益相关方能够评估其可行性、有效性以及对可持续发展成果的潜在影响。此外，政策实验的迭代过程促进了不同利益相关方之间的学习和知识交流，为将来更广泛地采用和扩大成功的政策创新奠定了基础^[1]。

4.协调利益相关方 

4.1 平衡利益相关方的权利和利益

在确保土地开发计划的成功和可持续性方面，平衡各利益相关方的权利和利益至关重要。土地开发项目的利益相关方通常包括政府机构、当地社区、房地产开发商、环保团体和当地居民，每个利益相关方都有自己的利益和关切。有效协调这些多样化的利益需要透明的决策过程、包容性的利益相关方参与和解决冲突以及处理申诉的机制。通过采用参与式决策方法，并将利益相关方的反馈纳入项目规划和实施中，政策制定者和项目开发者可以增强土地开发计划的合法性和社会接受性，同时最大化所有利益相关方的集体利益。

4.2 在历史和文化资源保护中的作用

协调土地开发中的利益相关方还涉及保护和保存对当地社区具有重要意义的历史和文化资源。历史地标、文化遗产遗址常常面临被快速城市化和工业发展所取代或破坏的风险。认识到保护这些资源对于后代的重要性，政策制定者和项目开发者有责任将文物保护措施纳入土地开发计划，并减轻开发活动对文化景观的不利影响。通过与当地社区、文化遗产专家和当地居民代表进行对话，利益相关方可以确定保护文化身份、促进文化多样性和促进可持续发展实践的策略，以尊重土地的文化遗产。

4.3 可持续土地利用的行业规范

制定可持续土地利用的行业规范和标准对于推动负责任和环保的开发实践至关重要。房地产开发商、城市规划师、建筑师、工程师和环保人士等行业利益相关方在塑造土地开发所遵循的规范和实践方面发挥着关键作用。通过倡导可持续设计原则、绿色建筑技术和低影响开发策略，行业专业人员可以最大程度地减少开发项目对生态环境的影响，并增强建成环境对气候变化和自然灾害的抵抗力。此外，行业协会和认证计划可以激励遵守可持续标准，并促进从业人员之间的知识共享和能力建设。通过将行业规范与更广泛的可持续发展目标和监管要求相一致，利益相关方可以为创建更宜居、更有弹性和更环保的社区做出贡献^[2]。

5.协调利益相关方

5.1 政府和市场的认可

土地开发中的政策创新和调整因其在应对复杂挑战和促进可持续发展方面的有效性而受到政府机构和市场利益相关方的认可。政府部门已经承认创新政策方法在提高土地利用效率、减轻环境影响和增强社会公平方面的重要性。通过将创新政策措施纳入国家和地方发展计划中，政府展示了其致力于促进包容性增长并实现长期可持续发展目标的承诺。同样，市场利益相关方，包括投资者、开发商和金融机构，已经认识到创新政策框架在降低投资风险、增强市场竞争力和开拓经济增长新机遇方面的价值。政府和市场参与者的认可为继续在土地开发中进行政策创新的实验和完善提供了验证和支持。

5.2 其他地区的采纳和调整

创新土地开发政策在其他地区的成功采纳和调整证明了其在不同背景下的可扩展性和可复制性。随着开创性地区展示创新政策方法的积极成果和好处，其他地区越来越倾向于效仿并根据自身的特定需求和情况对这些策略进行调整。通过分享最佳实践、经验教训和实施经验，地区可以加速创新政策解决方案的传播，并促进跨地区的学习和合作。此外，地区间的合作和知识交流有助于建立一个集体的知识库和有效的土地开发治理能力，这在国家和国际层面都具有重要意义。 

5.3 对经济和社会发展的贡献

土地开发中的政策创新和调整通过促进创新、鼓励创业精神和创造就业机会，对经济和社会发展做出了重大贡献。通过促进可持续土地利用实践，创新政策刺激了对绿色基础设施、可再生能源和生态友好技术的投资，从而推动了经济增长和多样化。此外，通过优先考虑社会包容性和社区参与，这些政策使边缘群体获得了更多权力，增强了社会凝聚力，减少了不平等。此外，通过解决环境挑战和保护自然资源，创新政策增强了社区对气候变化和自然灾害的抵抗力，从而确保了长期繁荣和福祉。总的来说，土地开发中的政策创新在推动可持续发展议程和改善现今和未来世代生活质量方面发挥着至关重要的作用^[3]。

6.着眼可持续发展

6.1 强调生态平衡

土地利用中可持续发展的关注点突显了在保护自然生态系统和生物多样性方面生态平衡的至关重要性。可持续土地开发实践优先考虑保护和恢复生态资源，例如森林、湿地和野生动物栖息地，以维护生态系统服务和生态功能。通过将生态保护原则纳入土地利用规划和管理，政策制定者和项目开发者旨在最小化栖息地破碎化，防止土壤侵蚀，并减轻土地退化对水质和空气污染的影响。此外，推动土地开发中的生态平衡提高了对气候变化的适应能力，减少了自然灾害的脆弱性，并在生态系统和社区之间培育了适应能力。通过采用基于生态系统的方法和绿色基础设施解决方案，利益相关方可以推动可持续土地开发，保障生态系统的健康和完整性，同时满足现今和未来世代的社会经济需求。

6.2 土地利用中的资源效率

可持续土地开发策略强调在土地利用中资源的有效利用和优化，以最小化环境影响并最大化社会经济效益。资源有效利用的土地利用实践优先考虑对土地资源的高效配置和利用，以满足城市化、农业和保护等多样化需求，而不损害未来世代满足其自身需求的能力。这意味着推动紧凑型和混合型发展模式，以最小化土地消耗和城市扩张，以及采用创新的土地利用技术和管理实践，提高生产力，减少资源浪费。此外，可持续土地开发还包括循环经济和减少废物的原则，即通过重新利用、回收或重新利用材料和资源来减少自然资源的提取和减少废物产生。通过在土地利用中优先考虑资源效率，利益相关方可以在环境保护、经济发展和社会公平之间实现平衡，从而推进可持续发展目标，并确保社区的长期韧性和繁荣^[4]。

7.对现有法规框架的影响

7.1 政策升级和修订

创新土地开发方法对现有法律框架的影响促使政策需要升级和修订，以适应不断变化的社会经济和环境动态。随着政策实验揭示了当前监管框架中存在的漏洞和低效问题，政策制定者被迫审查和修订现行法律、法规和行政程序，以更好地与可持续发展原则保持一致。政策升级可能涉及引入新的立法来应对新兴问题，修改现行法律以纳入创新实践，或简化官僚程序以提高效率和透明度。通过加强土地开发的法律框架，政策制定者旨在为可持续实践创造一个有利环境，促进投资确定性，并确保符合国际标准和承诺。此外，政策升级和修订促进了创新方法融入政府规划和决策过程的主流化，从而使可持续土地开发实践制度化，并促进长期的韧性和繁荣。

7.2 保护利益相关方的权益

创新土地开发政策对现有法律框架的影响还涉及在整个开发过程中保护利益相关方的权益和权利。随着政策创新引入新的监管要求和合规标准，必须确保所有利益相关方的权益和权利，包括当地社区、弱势群体，得到充分保护和尊重。这可能涉及建立利益相关方咨询和参与决策的机制，向边缘群体提供法律援助和倡导服务，以及执行问责机制以解决投诉和争议。此外，政策制定者可能探索创新的法律工具，以赋予社区权力，并确保对土地资源的公平获取。通过在法律框架内保护利益相关方的权益，政策制定者可以增强社会凝聚力，建立政府与公民社会之间的信任，并为可持续和包容的土地开发实践创造有利环境。

结论

8.1 成果与贡献

总的来说，对土地整备利益统筹新模式的探索取得了重大的成就和对可持续发展的贡献。通过创新的政策方法和利益相关方的合作，已经在应对快速城市化、环境恶化和社会经济不平等等挑战方面取得了实质性进展。将生态原则融入土地开发实践增强了环境韧性和生态系统服务，同时促进了社会公平和社区福祉。此外，政策创新促进了可持续土地利用实践的采用，推动了经济增长，并增强了投资吸引力。这些努力的贡献不仅限于个别项目，还影响了区域规划战略，并为国家政策议程提供了指导。通过促进跨学科合作和知识交流，利益相关方为可持续土地开发的持续进展和全球可持续发展目标的推进奠定了基础。

8.2 土地整备的未来方向

展望未来，有几个关键方向可以进一步加强土地整备的努力。首先，需要加强机构能力和治理框架，确保创新政策和实践的有效实施。这包括加强政府机构之间的协调机制，改善数据收集和监测系统，并促进决策过程的透明度和问责制。其次，应更加强调社区参与和赋权，确保发展计划包容、响应地方需求，并尊重土著权利和文化遗产。第三，应加强将可持续考量融入土地利用规划和投资决策，重点推动绿色基础设施、循环经济原则和基于自然的解决方案。最后，促进国际合作和知识共享可以增强土地整备的影响力，促进最佳实践、能力建设和联合研究努力，以应对共同挑战并实现共同目标。通过拥抱这些未来方向，利益相关方可以加速朝着更具韧性、更公平和更可持续的土地整备成果迈进，为现今和未来世代的福祉做出贡献。

参考文献： 

[1]戴哲军, 李梦丽. 政策创新对土地整备的影响及应对策略研究[J]. 国土规划与土地科学, 2022, 15(3): 78-91.

[2]陈嘉颖, 肖晓松. 协调发展视角下土地整备利益统筹研究[J]. 中国农村发展杂志, 2023, 28(4): 112-129.

[3]黄勇, 谢意琴. 土地整备的政策制度创新探索[J]. 城市建设与环境保护, 2021, 18(3): 89-104.

[4]杨静, 张忠乐. 土地整备可持续发展路径研究[J]. 环境科学研究, 2022, 20(2): 34-49.

作者简介：孟荻（1971年8月-），女，汉族，籍贯：辽宁省沈阳市，学历：研究生，职称：四级律师，研究方向：房地产开发、城市更新、土地整备利益统筹、民商事诉讼等。省市：深圳市。