一、引言

在制订公共政策时，一般需要经历四个关键步骤：问题感知、问题搜索、问题界定、问题陈述。这四个步骤彼此关联，它们的本质包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题。^[1]问题感知的重点是理清当前的环境，寻找与之有关的各方，包括政府机关、企业、个人等。问题搜索阶段的重点则侧重于描绘出当前的状况，包括可能的影响因素、可能的结果、可能的后果等。在制定政策的过程中，应当考虑多方面的利益，以满足每个参与者的特殊需求。由于当今的社会中存在多样的挑战，每个参与者都有自己独特的利益，所以，政府应该努力寻找这些挑战的根源。此阶段主要研究农村社会保障问题的成因，寻找农村社会保障问题的元问题，农村社会保障可能与多种因素有关。针对农村社会保障问题，需要综合考虑政府工作部门、农民两大主体等多方面的因素，以便准确地识别出实质性的问题，并以专业的视角来审查其归属于哪一个政策领域。在此基础上，可以进一步确定更加详尽的正式问题，以便有效地推动农村社会保障的建设。^[2]在当前阶段，需要通过具体描述来解决农村社会保障问题。可以将其陈述为：社会保障资金的筹集和使用机制存在缺陷，农村社会医疗保险制度仍有改进空间，农业保险保障水平较低且分配不均。

二、问题情境

近年来，由于全球变暖，中国的人口老龄化现象加剧，失地少地的农户比例逐年上升，这给养老保障制度带来更高的负担。为此，中央财政投入更为充足，从而为农村地区提供更好的养老服务，其中包括私人缴费、社会集体补助、以及发达国家的相关政策支持等。目前，由于农村经济增长放缓，农户的收入水平偏低，财政投入相应减少；另外，由于农村集体资金的匮乏，使得这一领域的投入难以得到有效的推动；因此，村民们仍然需要依赖社会的帮扶来获得足够的养老保障。结合最新的社会科学研究结论，可以明确指出：由于社会经济的迅速增长，越来越多的农村居民拥抱社会保险，他们对社会保险的需求也越来越强烈，他们积极参与社会保险，而社会保险的低水平、低收入、低社会责任感以及社会保障的缺乏，都导致社会保险的缺乏，从而影响社会的健康稳定。^[3]这种情况严重阻碍了社会福利体系的长期稳定发展。农民产生不满情绪并直接导致其参与积极性不足。因此，农村社会保障已经成为一个重要的政策挑战，其存在的影响力和紧迫性也被各方所认识。

三、元问题

通过政策问题搜索，我们能够更好地了解和解决相关的利益相关者。特别是针对农村的社会保障，我们需要从两个角度来考虑：一个是政府，另一个则是农民。我们需要通过这两个角色的交互，来找出影响到最终结果的关键性因素。这些关键性因素将直接影响到我们如何更好地执行和解决相关的社会保障政策。

（一）政府

鉴于我国的国情和经济水平，现阶段农村社会保障基金的筹集必须贯彻国家、集体、个人三者合理负担的原则。从国家的角度，必须体现政府的财政责任，因为国家是农村社会保障的责任主体。政府是社会公共利益的代表。由于其角色的特殊性，社会保障制度的建立受到了许多限制，比如法律法规的落后、管理监督的缺乏、基金的运作不当等，这些都严重影响了社会保障制度的长期发展和规范性。^[4]因此，为了确保农民群体获得充分的社会保障，必须加强对社会保障制度的完善，以及加强对相关政策的执行，以促进社会的公平正义。

（二）农民

我国农村社会保障从管理体制上呈现出各自为政的局面，城乡二元化、条块分割、除了没有统一的管理机构之外，也无统一的管理办法。现有的问题造成现有的对农村社会保障的具体项目不多，但制定政策、掌握政策和执行政策的机构却不少。从表面上看，农村社会保障工作有多个部门负责，似乎易形成合力并共同解决一些问题，但实际上，由于这些部门所处地位和利益关系不同，职权不同，工作中经常发生摩擦和矛盾。同时伴随着老龄化的加剧，农民们的风险预防意识和养老保障利益主张受到了极大的挑战。由于农村经济发展缓慢，农民的经济收入不高，加上政府对养老保险的支持分流于个人，使得养老保险的资金支撑力度不足，因此，最终仍然需要农民们自己承担。当前，农民们期待着，通过个人储蓄来预防风险，同时，政府机构也可以通过正规的制度提供积极、合理的保障，以确保他们的养老权益得到有效的保障。

四、实质问题

政策问题界定旨在实现从元问题向实质问题的转化。农村社会保障实质问题是社会保障风险分配问题。一方面,农民个体要通过自身努力,为保障自己的生活承担应有的个体责任,履行相应的义务;另一方面,政府代表公共利益,在城市化发展中,既要扩大投资与再生产、发展城市经济,又要合理运用公共权力,通过资源合理配置保障农民的生活，造福于农民这一群体;因此,本质而言,农村社会保障问题是我国城市化进程中,政府、农民二者如何在均衡经济利益与社会利益的基础上实现合理的风险分配,以此来更好的完善农村社会保障制度。^[5]

五、正式问题

通过正式的讨论，可以将重点放在更加具体和规范的问题上。我国农村社会保障政策问题可以详述为：如何在综合政府、农民利益基础上，对农民社会保障在政府与个人等相关主体之间进行公平、合理地责任分配，并进一步确定政府、个人保障范围，从而明确由哪些主体以何种方式为农民提供何种水平的保障。首先，农民的社会保障要综合政府、农民的利益。忽视政策利益相关者任何方利益或者倚重社会利益或经济利益中任何一方，都有损于社会效率，且不利于农民社会保障利益的实现。其次，明确农民养老保障责任主体、责任范围。^[6]现阶段，在农村社会保障政策问题上，明确责任主体、厘清责任范围，可以为农民养老保障责任承担提供理论依据也使得责任落实有据可查，从而有利于有效预防相关主体逃避。

六、结论

由于我国幅员辽阔，各个地区的经济发展状况极不平衡，不同地区农村集体和农民个人的综合能力相差较大。在这种情况下，要建立完全统一的农村社会保障制度是不现实的，只能根据各个地区实际的经济发展状况，因地制宜，循序渐进，形成差异化的社会保障制度，为促进农村社会保障工作的有序进行和可持续发展，强化农村社会保障的法制性，政策问题构建下对农村社会保障问题探析势在必行。

参考文献：

[1]甄旭雷.浅析大数据时代公共政策问题构建的机遇和挑战[J].决策探索(下),2018(04):23.

[2]罗昕.试论公共政策问题构建中对公共利益的考量[J].商,2015(44):78.

[3]钱再见.论多维理论视角中的政策问题构建[J].学术界,2013(06):5-14+281.

[4]聂国良,王雅男.论政策问题构建的复杂性[J].法制与经济,2014(07):52-53.

[5]王骚,许博雅.论政策问题构建中的公众参与[J].理论与现代化,2012(06):30-36.

[6]于志勇.服务型政府背景下政策问题构建模式的探究[J].行政论坛,2012,19(01):74-78.

作者简介：

朱艺星（1999—），女，汉族，籍贯：甘肃天水，学历：研究生在读，研究方向：地方政府治理与绩效管理，单位：西北政法大学管理学院。