“国以民为本，民以食为天”。对于我国来说，农业是安天下、稳民心的战略产业，农业、农村、农民问题一直是国家发展关注的重点对象。尤其是近年来，推进农村税费改革、土地价值上升，促使农户将目光聚焦于农地,但与此同时农村土地纠纷呈上升趋势，成为农村社会治理的重难点。

一、农村土地承包经营纠纷仲裁制度概述

（一）农村土地承包经营纠纷

探究某一制度构建的原理与初衷，首先要厘清该制度运行的基本要素。对于本文研究对象而言，农村土地承包经营纠纷是农村土地承包经营纠纷仲裁制度运行核心，而农村土地承包合同是农村土地承包经营产生纠纷的根源，其中明确合同承包方与发包方是研究的底层逻辑。概括言之，土地承包合同是指村集体与其成员之间关于农村土地承包经营权而签订的明确双方权利义务关系的协议，作为特殊合同，发包方与承包方之间享有更多福利性质关系。根据《土地管理法》和《农村土地承包法》相关法律条文表述，农村集体经济组织作为“农民集体代表”代行发包权，其中除少数独立的经济实体外，大部分由村委会代行其职能。在目前，村委会是土地承包经营合同发包方最合适的机构，较之其他机构，其为农村社区各种利益实际的整合中心，依法选举出的村委会干部更加了解本村的实际情况，在实际的工作中可以以更合理的手段协调各方的利益冲突。根据《农村土地承包法》相关规定，农户一般为合同承包方。

根据产生的原因，农村土地承包经营类型大致可分为四类：一是土地承包合同纠纷。根据法律规定，签订承包合同是取得土地承包经营权的必备要件，但早期农村土地承包合同签订率低，亦或是原始合同的内容粗糙，致使一旦发生纠纷，难以寻找合同依据。二是土地承包经营权侵权纠纷。发包方没有依照法律和政策的规定，擅自解除土地承包合同，违法收回农户承包地，侵犯农户土地经营使用权。三是土地承包经营权流转纠纷。随着流转主体多元化，各主体间利益协调不平衡，矛盾尖锐，致使土地流转纠纷频发。四是承包土地补偿分配纠纷。随着城镇化进程，城市外延空间扩展，部分农用土地用于基础设施和商业建设，该部分土地因是否经政府登记而存在补偿标准差异，由此而引发纠纷。

（二）农村土地承包经营纠纷仲裁制度

2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》正式实施。在该法的基础上，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》于2010年1月1日实施。而后2014年1月24日《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题解释》实施。至此，农村土地承包纠纷仲裁制度的框架基本确立。

关于农村土地承包经营纠纷仲裁性质为何？学界持不同观点，大致分为三种，一是民商事仲裁属性说；二是准行政仲裁属性说；三是准司法仲裁属性说。笔者认为，第一，农村土地承包经营纠纷具有民商事属性。土地纠纷是一般发生于平等主体之间民事或经济纠纷，农村土地承包纠纷仲裁最终目的是提高解纷效率，维护农户的合法权益，因此将其定义为特殊民商事仲裁具有一定的合理性。第二，农村土地承包纠纷仲裁不应具有行政化倾向。尽管当前农地仲裁机构的成立、人员的配备、经费保障、规则制定离不开地方政府的支持，但是根据《村民委员会组织法》第二条规定，作为发包方的村委会是村民自治组织，其行使的是民事权利而非行政权利，故将农村土地承包经营纠纷仲裁理所当然认为行政仲裁缺乏合理性。第三，农村土地承包纠纷仲裁不具有司法性。一根据法律规定，农地仲裁委隶属于当地政府农村经济组织管理部门，从组织属性而言，其不属于现行司法部门；二农地纠纷仲裁实行“一裁两审”运行模式，后续不服裁决可寻求法院司法救济。综上，“司法性”并非是农地纠纷仲裁特性。

关于农村土地承包经营纠纷仲裁的特点，笔者总结以下几点：第一，农地仲裁机构设置具有基层性。根据法律规定，普通民商事仲裁机构设置在经济发展水平较高的省会城市、直辖市、以及设区的市，而农地仲裁委员会主要设置在县和不设区的市。笔者认为这样的设置更符合农村土地承包经营纠纷仲裁特质，贴近农户，联系农村、农业实际，更加有利于纠纷的化解。

第二，农地仲裁程序启动较为方便简单。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四条规定，当地政府部门的和解、调解非必经程序，仅以一方当事人申请（包括口头申请）即可启动，充分尊重当事人的意愿选择，由其自愿决定是否将纠纷提交给当地农地仲裁委解决。与此同时，法律也并未规定农地纠纷仲裁为诉讼的前置程序。

第三，农地仲裁实行专属地域管辖。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二十一条规定，可知，农村土地承包经营纠纷仲裁实行专属地域管辖，即当事人双方不能协商选择仲裁机构。笔者认为此种立法规定，一方面是基于土地的不可移动性，方便调查取证，另一方面是便利于当事人双方参与，提高裁决的效率性和公正性。

第四，农地纠纷仲裁制度实行“一裁两审”。根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定，即该裁决并非是终局性裁决，倘若一方当事人不服裁决，可在规定时间内重新向法院起诉。此种倾斜化的立法规定，照顾到农户利益，有益于农业社会稳定和谐发展。

二、农村土地承包经营纠纷仲裁制度价值

谈及农村土地承包经营权的价值，笔者先分析此类纠纷的特殊性，一是随着城镇化进程加速发展，农村土地承包引发的纠纷数量骤增，给农村社会的稳定和经济的发展带来了巨大的挑战；二是此类纠纷涉及农民“命根子”利益，其纠纷成因复杂、当事人之间对立情绪大，倘若纠纷得不到及时、有效处理，很容易引发民事纠纷甚至是刑事纠纷；故此专设农村土地承包经营纠纷仲裁制度价值如下：

首先，设立农地承包经营纠纷仲裁制度有利于保护农民土地承包经营合法权益。土地是农民赖以生存的生产资料，立身之根本。倘若他们土地承包经营权受到侵害，势必会导致矛盾纠纷频发，不易于维护农业社会秩序的稳定。而该制度的建立为有效化解土地承包经营纠纷提供了解纷平台，更有利于稳定农民生产积极性，为农民生存发展提供保障，促进农村社会安定发展。

其次，设立农地承包经营纠纷仲裁制度有效地弥补诉讼不足。诉讼程序是一条司法正义生产线，其必须遵循程序的有序性与实体的严格性，要求法官依法严格办事，但是这种司法理念却不适用于农地纠纷的解决。原因在于：一是现实层面，土地耕作的季节性强，当事人急切于拿到判决结果，但法院的审理程严格，不符合农地纠纷在时间上及时性要求；二是在制度层面，“谁主张，谁举证”是我国惯常的民事司法理念，倘若将纠纷诉至法院，当事人必须提供相应的证据来证明自己的主张，但在农村社会农民的法律意识淡薄，其在诉讼中的合法权益难以得到保障。综合评判之下，农地纠纷经营仲裁制度的及时性、便捷性、灵活性更加有利于化解农村土地纠纷。

最后，设立农地承包经营纠纷仲裁制度切合当前中国特色社会主义法治化发展进程。农村土地承包经营纠纷仲裁工作从2003年底试点工作到2010年《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施，从无到有的立法进程体现出仲裁裁决对于农地纠纷解决的重要性，该法的颁布实施从实体和程序两个方面，保障了农民土地承包经营权益。

三、农村土地承包经营纠纷仲裁制度现存问题

农村土地承包经营纠纷仲裁制度作为我国一项独创性制度，尽管在解决土地纠纷问题上发挥着重要的作用，但其在前行的道路却是“摸着石头过河”，不免存在一些矛盾和缺陷，通过总结归纳，主要包括如下几方面的问题：

（一）农地仲裁的行政化倾向明显

第一，就机构的设置而言，我国目前农地仲裁委隶属于政府下属职能部门，行政化色彩浓厚，法治属性不强，可以说，我国农地仲裁委在组织上依附于行政机关，运行上受制于行政机关，背离了仲裁法律初衷。第二，就程序启动而言，仲裁程序启动仅凭一方当事人的申请（包括口头申请）即可，书面仲裁协议非必备要件，自愿性欠缺，反而具有相对行政强制性。第三，就裁决效果而言，随着纠纷主体的多元化，仲裁委依赖政府的强制力量已经无法达到双方满意的效果。 

（二）农地仲裁与诉讼程序的衔接不畅

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为二者留下了一个对接口，设置了一个“生效犹豫期”，否定了一裁终局效力，但笔者认为该对接并不成功。原因在于：第一，“一裁两审”制度设计弱化了仲裁功能。“一裁两审”运行机制意味着纠纷的解决须经过“两套程序三次审理”，浪费了司法资源，增加解纷成本。第二，受案范围不一致，影响仲裁效力。农地仲裁委受案范围较为宽泛，后续倘当事人不服仲裁裁决进而向法院起诉，可能会出现法院不受予受理情形，易导致仲裁权威性与效力性下滑。第三，证据的收集和适用方面并不相同。较之诉讼程序严格的证据规则，仲裁程序中证据收集、证明标准和证明规则相对宽松。

（三）农地仲裁员的素质有待进一步提高

较之民商事仲裁员具体化、标准化任职资格，我们不难比较出农地仲裁员的遴选与聘任更加随意。据我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》相关规定，遴选条件粗糙，如“公道正派”“威信较高”等术语模糊不清，抽象空洞，在实际操作中很难准确认定，易导致仲裁裁决权威性和严肃性下降。故此，如何在法律层面上设置具体化、规范化、标准化的农地仲裁员任职标准是当前立法的重要课题。

（四）农地仲裁执行难度大

在我国，民事执行难一直是司法难题，而农村土地承包经营纠纷案件执行更具挑战性。理由如下：其一争议标的物—土地，本身具有不可移动性，倘若纠纷一方当事人不服法院裁决，或许会以不法手段维护权益，致使法院强制执行更为艰巨；其二易受乡土人情社会束缚，熟人社会的地缘政治致使人与人之间的联系更为密切，往往倾向于私下协商或者调解来解决纠纷，致使解纷周期性长且效率低。其三，法院执行配合力低，农村土地承包经营纠纷的仲裁裁决毕竟是农地仲裁委所做出的，可能现实中存在法院不配合农地纠纷仲裁工作的情况，对于生效的仲裁裁决执行力低。故此，尽管土地纠纷官司的胜诉者赢了官司，但却输了土地。

四、农村土地承包经营纠纷仲裁制度完善路径

（一）淡化农地仲裁行政化属性

准确定位农村土地承包经营纠纷仲裁的性质，是完善制度的前提。一是农地承包经营纠纷在本质上属于民商事纠纷，作为解纷手段的机制—仲裁，其性质上仍然属于特殊的民事仲裁。二是根据法律的相关规定，农地仲裁申请、受理、仲裁庭的组成等一系列程序设计，基本以《仲裁法》为“母法”和“蓝本”的。目前农村土地承包经营纠纷仲裁制度正在进行“去行政化”改造，该改造是强化农村社会治理和推进法治社会进程的必然之举。“去行政化”的关键在以下三点：一是在组织属性上，农地仲裁机构应自成运行体系，避免与行政机关的行政隶属关系，以此保证其独立性。二是在机构治理上，农地仲裁机构要拥有独立裁决权，减少行政实体干预，保证公平公正。三是在受案范围上，划清二者受案范围界限，避免权力重叠，还原仲裁本质。

（二）构建农地仲裁与诉讼的衔接机制

仲裁与诉讼的良性衔接，是多元化解纷机制构建的前提。主要应做好以下几点：第一，受案范围相互衔接。当前法院处理农地纠纷案件受案范较为狭窄，致使农地纠纷仲裁“一裁两审”的运行机制受限。因此，人民法院应考虑扩大案件的受理范围；第二，参考劳动争议仲裁要素式审理新模式改革。法院在审理农地仲裁案件前，指导当事人填写要素式申请书，进行要素提炼，确认案件焦点，庭审过程中只对当事人有争议的要素依次展开辩论，庭后制作要素式裁判文书，针对有争议的内容集中说明。三是强化仲裁机构与人民法院的联系。二者在分工明确、独立运行的前提下，加强沟通与合作，提升解纷的效率，切实维护农民利益。

（三）提升农地仲裁员素质

农地纠纷仲裁工作涉及专业性与灵活性相结合。仲裁人员既须拥有过硬的专业知识，又须熟悉当地的风土人情，善于与村民沟通交流。但我国目前农地仲裁员遴选随意，素质不高，法律素养欠缺。针对现今从事农地仲裁工作的仲裁员，笔者有如下四点建议：首先细化任职资格，在现有法律规定的资格条件上，遵循“宽严相济”准入条件，既要考虑到仲裁权威性对仲裁员专业要求，又要考虑到农地纠纷的及时性、涉农性、多样性以及复杂性，对仲裁员的遴选标准和遴选程序作出明确具体规定。其次加强业务培训，提高综合素质，及时更新法律知识，了解相应政策法规，提高其工作的素质与技能。再次，尊重当事人选择仲裁员意愿，切实落实以当事人自主选择为原则，仲裁委指定为例外。

（四）重视农地纠纷仲裁案件执行工作

一份生效的土地承包经营纠纷仲裁裁决能否最终落地，受损当事人的权益能否最终得到补救或恢复，关键在于案件执行工作是否履行到位。为确保上述要求，应当做好以下几个方面的工作：其一，严格遵循居中裁决的原则，公正的裁决是执行的基础，确保裁决程序的透明公正，切实落实以“事实为根据，以法律为准绳”基本司法理念，保证裁决结果公平公正。其二，建立多部门常态联动执行机制，仲裁裁决的执行工作是关乎多个部门的联动，农地仲裁委要积极与公检法协作办案、强化沟通、建立常态联动机制，同时对于疑难复杂的纠纷案件可邀请多领域的专业协商解决，提高解纷效率。其三，人民法院应当积极履职，做好裁决执行工作，将裁决落到实处，在必要时候采取强制执行措施。其四，建立长效跟踪机制，积极做好回访工作倘若发现存在问题，设置一定的处罚机制，确保最后执行落实到位，保障当事人权益。 

作者：戴林娜（1997-），女，甘肃陇南人，长江大学法学院（法律硕士），主要从事仲裁法学研究。

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