一、行政法院的概念与特征

（一）概念

行政法院是与普通法院相对应的特别法院。目前学术界并未对其概念提出明确的界定，笔者认为行政法院是指专门审理行政争讼案件，履行行政审判职能和行使审判职权的特殊国家审判机关。

（二）特征

首先，行政法院是审判机关。与普通法院同属国家审判机关。

其次，行政法院是审理行政争讼案件的审判机关。在英美法系国家都由普通法院来审理。大陆法系国家根据行政争讼案件的特殊性专门设立了行政法院，行使对行政案件的审判职权，保障行政案件得到及时公正公平审理。

再次，行政法院适用特别审判程序。行政法院设立的初衷是实现对行政争讼的公正审理，其在审级设置法官任职条件及举证责任方面都有别于普通法院。

二、法国行政法院制度的沿革

法国行政法院制度体系最大特点在于并非一次制度设计一劳永逸，而是经历初创后一次次改革日臻完善。

（一）大革命和拿破仑时代：设立国家参事院和省参事院

法国大革命爆发后法院积极充当反革命帮凶。为抑制法院阻挠，制宪会议在1790年制定《司法组织法典》限制法院权力。直到拿破仑上台也未考虑设立行政法院来受理诉讼。公民与行政机关争议只能由行政机关裁判，这一特殊时期等级权和司法权相混淆。

1799年成立国家参事院，1806年国家参事院内部成立诉讼委员会，至此国家参事院成为具有双重智能机构：一方面负责起草审议法律议案，一方面受理公民对行政机关的申诉。1899年的卡多案件的判决正式确立国家参事院的独立司法地位，法国行政法院制度最终设立。

（二）1953年改革：设立行政法庭

自1889年最高行政法院获得独立审判权后，成为行政争讼案件的普遍管辖机构，当事人不服行政机关决定可直接向最高行政法院起诉。

令人瞩目的1953年改革开始。由2法令组织实施围绕2轴心展开：1重组初审法院，将省际参事院更名为行政法庭。2将行政法庭变为行政诉讼的普通法院，不服一审判决的可向最高行政法院上诉。

（三）1987年改革：设立上诉法院

这次改革目的在于创设上诉行政法院减轻最高行政法院审判负担。根据改革要求，上诉行政法院权限在于受理地方行政法庭上诉，不享受对行政案件的初审管辖权。法国行政法院审计制度最终为初审上诉和最高法院。

（四）20世纪90年代以来改革：补充与完善

经过前两次行政法院体制改革，以最高行政法院为最高审级法院的法国现代行政法院体系已经完全形成在改革窘境情况下，仍有些改革措施是值得称赞的。一是行政法院审判的独任制，为提高行政审判效率扩展适用范围。二是创立调解制度。

三、法国行政法院制度的体系

在法国，不仅整个司法审判体系属于双轨制，行政法院内部也有普通行政法院与专门行政法院之分。

（一）最高行政法院

最高行政法院一方面是政府最重要的咨询机关，另一方面是行政法院体系中最高法院，在法国审判制度中占据极其重要地位。历来，法国最高行政法院的职责有两类：一是向行政机关提供咨询的行政职能；二是承担行政诉讼的审判职能。

（二）上诉行政法院

上诉行政法院根据1987年司法体制改革方案而成立。至此行政法院系统内部的三级审判格局最终形成。其创设最直接目的是解决最高行政法院的审判窒息之痛提高行政诉讼的效率。

根据法律规定，对行政法庭判决不服提出的上诉，原则上由上诉行政法院裁判，特殊规定由最高行政法院管辖的上诉案件。

（三）行政法庭

行政法庭是受理行政案件的一审法院，初审案件若无特殊规定均由行政法庭受理。前身是拿破仑设立的省参事院后改为省级参事院，1953年改革变为行政法庭的称谓。行政法庭取代最高行政法院成为法国最基层行政争议审理机构，选取行政法官要求非常严格，判决质量相当之高。

在法国，每个行政法庭都会下设若干分庭，每分庭由3名法官组成。分庭根据受理案件专业性和管辖范围而定，便于提高行政诉讼审判效率。改变了采合议制审判，而是以法官独任制为原则加快正义进程。

四、法国行政法院制度对我国的启示与借鉴

与法国的审判制度不同，我国未设立专门行政法院而是在普通法院内部设立行政审判庭审理行政诉讼案件。从司法实践看运行效果不理想，在此情况下可考虑借鉴大陆法系国家经验建立我国行政法院制度。

（一）中国创立行政法院制度的必要性

1、我国行政诉讼缺乏独立性，归因于现存司法体制模式

我国法院系统在外部关系和内部体制上均缺乏独立性。在外部关系上法院系统与行政区划相对应设置，法院的人事任免和财政来源分别受同级权力机关和行政机关控制。在法院内部体制上，司法体制法官制度都具有明显的行政化色彩，各级法院之间存在着行政级别、上下级之间存在领导与服从的关系，法官对上级具有依附性和遵从性，严重影响了司法公正。

行政诉讼是司法权控制行政权的手段，其目的是维护行政相对人的合法权益在拥有强大行政权的行政机关与力量薄弱的相对人间构架一座公平桥梁，现实中行政诉讼却未实现该目的，作为被告的行政机关往往会利用工作指导、人事任免、经济控制贯彻自己意志，对法院法官施加压力，干预审判独立行使。

2、现行的行政诉讼体制无法适应行政职能扩张需要

政府权力的无限扩张，行政机关与公民法人或其他组织间发生权力与权利冲突概率上升，行政争议案件数量大大增加，现行行政审判体制难以承受；另一方面，由于政府行政权无所不在调整范围过于广泛，行政案件类型变得愈发复杂多样，层出不穷前所未有的行政案件使法院常面临一个全新专业领域，由法院内设行政审判庭配备几名专业素质相对欠缺的行政法官审理纷繁复杂的行政案件，颇显应接不暇。

（二）我国行政法院制度的设立应遵循的原则

首先，要确保行政法院司法统一。这是现代法治国家所遵循基本司法准则，我国设立行政法院制度的首要问题是司法统一。

其次，要确保法院及法官审判的独立性。这是设立行政法院主要动因也是摆脱我国行政诉讼面临困境之关键。

再次，要有利于法院审判专业水平提高，做到审判专门化法官专业化，增强行政审判机构的公信力提升权威性，更好发挥行政诉讼功效。

最后，机构的设置要精简，方便广大群众诉讼。

（三）具体制度设计方面应注意的问题

1、在现行宪法下设置属于专门法院的行政法院。就性质而来，行政法院仍属于司法系统，最高行政法院可以实际上是行政案件最高审级，最高人民法院对其判决予以尊重。

2、实行行政法官任职资格制。行政法院重视行政审判专业性，对法官提出了明确专业标准，必须同时具备法律知识和行政经验确保行政纠纷得到公正合理解决。因此我国行政法官须由最高人民法院通过统一考试的方法选拔具备相关学历背景。

3、打破现行按行政区划设置地方各级人民法院的旧体制，按司法管辖区设立行政法院，最大限度行使行政法院远离与案件有关社会关系网，保证审判独立公正。

4、逐渐构建行政判例制度。我国虽在司法实践中肯定判例的辅助法源地位，法律并不承认约束其力，行政法院建立后应借鉴大陆法系国家制定法为主判例法为辅模式，考虑到当前行政法官个人专业素质经验普遍缺乏、司法地方化较为严重可由最高行政法院和高等行政法院对其判决筛选，挑选有典型意义的判决公布成判例，充分发挥行政判例制度的灵活性生命力。