21世纪的航运市场发生了根本性的变化，其结构从垄断色彩较强的班轮公会转变为规模较小，机制更加灵活的航运联盟。航运联盟有利于实现规模经济及资源优化配置，但也给各国的反垄断法带来了挑战。因此，在航运联盟的格局下，如何制定法律规范对航运联盟进行调控对于各国而言都是值得研究的问题。
一、航运联盟概述
所谓航运联盟，是指班轮公司之间在运输服务领域航线和挂靠港口互补、船期协调、舱位互租,以及在运输辅助服务领域信息互享、共建共用码头和堆场、共用内陆物流体系而结成的各种联盟。航运联盟可以根据合作程度的不同而分为松散型联盟和紧密型联盟。松散型联盟采用定期联络磋商的协作会议制度维持运营，各成员具有很大自由度，如G6、CKYH联盟。紧密型联盟一般表现为存在负责统一经营的经营方，该经营方可能是指定的联盟内成员，也可能是建立一个具有执行权的独立机构，具有公司实体制运作特征。
二、欧美对于航运联盟的反垄断法律规制现状
（一）欧盟的法律规制新动态
欧盟于2006年10月欧盟颁布了1416 /2006号条例，并于2008年10月18日正式废止班轮公会的反垄断集体豁免权，将其纳入欧盟一般竞争法的规制框架内，被誉为国际航运业反垄断领域的一次革命。与对待班轮公会的激进态度不同，欧盟以专门立法准予航运联营体及航运联盟集体豁免——Consortia BER。尽管在欧盟的正式文件中出现过将联营体与航运联盟并列的用法，但在立法中仍然认为航运联盟是联营体下的一种合作形式。《欧盟理事会第906 /2009号条例》保留航运联营体及航运联盟享受反垄断集体豁免的权利，但从其规定的限定条件来看，此种豁免是一种有限的、附条件的整体豁免。具体而言，航运联营体只有在满足以下三个条件时，才能享受集体豁免权：第一，不得从事固定运费、划分市场等属于“核心卡特尔”的行为；第二，在相关市场上所占有的市场份额原则上不超过30％；第三，成员享有可以自由退出联营体的权利。欧盟委员会于2014年6月24日决定将该条例的实施期限延长至2020年，且于2020年3月24日作出继续延用 906 /2009 号条例至2024年4月5日的决定。
在监管上，欧盟采用了“事后调整”的监管路径。欧共体理事会于2002年12月16日颁布的《执行条约第81条与82条竞争规则的第1／2003号条例》规定，承运人之间达成的各种合作协议无需向反垄断监管机构报备，欧盟反垄断执法机构可依申请或依职权在协议实施后进行是否涉及垄断的审查。这种“事后调整”的监管模式笔者认为过于消极，表面上看似乎是减轻了航运企业和审查机构的负担，但实则加重了监管机构的工作。此外，这种模式也不利于反垄断监管机构实时了解航运市场动态，在一定程度上纵容航运企业做出违反竞争规则的行为，也使今后处罚企业违法行为的举证工作困难重重。
（二）美国法对航运联盟的法律规制。
在美国法中，《1998年美国航运改革法》（以下简称OSRA）确立了国际航运反垄断豁免制度。反垄断豁免的对象在美国航运法中被称为“协议”，并未区分航运联营体及航运联盟与班轮公会，凡是属于OSRA调整范围的航运协议和航运行为，只要通过联邦海事委员会的审批程序，即可排除美国一般垄断法的适用。OSRA对班轮公会做出了更为严格的限制，以作为保留国际航运协议组织反垄断豁免的妥协。2010年9月，《2010年美国航运法（草案）》提出取消国际航运反垄断豁免制度，该法案尚待表决，能否生效暂无定论。但美国在2012年发布了《2008年欧盟取消班轮公会反垄断豁免研究》的最终报告，结论可总结为欧盟取消班轮公会反垄断豁免对美国班轮航线没有明显影响，国际航运市场集中度的确稍有提高，运价反而有所下降。这一结论似乎暗含着美国很可能不会取消航运反垄断豁免制度，那么航运联盟将依然享有豁免的权利。
不同于欧盟的“事后调整”，美国航运法对航运协议的报备到履行进行全程的监管，即“事前审查+事后监管”。事前审查的基本流程是：首先，远洋公共承运人之间达成的航运协议要向联邦海事委员会报备。其次，美国联邦海事委员会在收到报备以后，通知联邦登记局进行公示。再次，联邦海事委员会对协议进行实体审查，若涉嫌垄断行为，将要求进行修改。最后，批准协议生效。事后监管主要表现为定期监管汇报制度：备案人在备案之后，必须按季度向联邦海事委员会汇报执行情况。在协议备案后或者生效后的任何时间，联邦海事委员会认为因协议降低了竞争从而导致运输服务不合理减少，或运费不合理增加，有权在发出通知后向哥伦比亚特区法院提起民事诉讼，申请法院签发临时性禁止令或永久性禁止令。美国这种“个案豁免”模式填补了欧盟“全面豁免”不区分紧密型联盟和松散型联盟的漏洞，且全程监管更有助于反垄断监管机构及时掌握国际航运市场的整体运行状况与具体信息。但这也暴露了它的缺陷，即审查机关工作任务繁重，在实际运行中流于形式，实践中美国至今未否决任何一个航运联营体及航运联盟正体现了这一点。
三、我国对航运联盟的法律规制现状
我国现有的航运法律规范尚未形成系统有效的制度来管控国际航运业的竞争秩序。规范航运业垄断和限制竞争的现行立法包括《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）、《中华人民共和国国际海运条例》（2019年修正本）（以下简称《国际海运条例》）以及《中华人民共和国国际海运条例实施细则》（2019年第二次修正）。
《反垄断法》第15条所规定的反垄断豁免条件未明确提及国际航运领域，列举式的立法模式导致很难找到国际航运协议组织享有反垄断豁免的依据。一种较为勉强的解释是《国际海运条例》作为国务院行政法规，属于《反垄断法》第15条第1款第7项“法律和国务院规定的其他情形”。笔者并不同意此种观点，首先，《反垄断法》第15条第1款第7项应理解为兜底条款，设置兜底条款的目的在于适应社会情势的客观需要，将一些无法预知的新情况等通过兜底条款来解决，从而避免修改法律。国际航运市场的特殊性及豁免制度的诞生并非是《反垄断法》实施后出现的新情况，上述解释在理论上存在瑕疵。
《国际海运条例》第17条确立了协议备案制度，第28条规定了对可能损害国际海运市场公平竞争的协议、联营体、行为的调查，第41条规定了对未履行备案手续的处罚，第42条规定了对损害公平竞争的被调查人的处罚。从以上条文中我们可以得出，条例允许国际班轮运输经营者以备案登记的形式进行横向协议垄断，但并没有明确指出此类海运协议是否能豁免适用反垄断法，仅根据这些条文并不能证明航运联盟订立的合作协议享有我国法律体系下的反垄断豁免特权。总之，条文既没有禁止相关的垄断行为，也没有明确赋予航运联盟反垄断豁免权。这些模糊的规定，不仅在立法制度上不够严格，而且给司法实践也带来障碍。
在监管机构方面，根据《国际海运条例》第29、30、43、45条的规定可以看出，一方面交通主管部门负责航运协议的备案监管；另一方面反垄断执法机构也负责航运协议的一部分监管，这就出现了航运协议的备案监管与反垄断监管的监管权竞合的问题。航运协议的监管由交通主管部门和反垄断执法机构共同负责，不但存在机构之间划分监管权限的问题，而且多主体联合监管势必会影响反垄断执法的效率，执法过程也难免会发生冲突，甚至最后出现不同的调查结果。
四、完善我国航运联盟反垄断法律规制的建议
如上文所述，《反垄断法》作为基本法，规定的过于原则，无法直接适用于国际航运市场这一特殊对象。而且，《国际海运条例》的颁布时间早于《反垄断法》，二者在内容和适用上尚存在冲突与不协调之处。我国交通主管部门早在 1996年就开始论证起草《航运法》，但近期内出台的可能性仍旧较低。为此，笔者认为我国可以采取过渡性的措施来应对航运联盟反垄断规制上的漏洞。
第一，在目前正在修订的《国际海运条例》中增加国际航运市场反垄断豁免制度，但应严格限定航运联盟反垄断豁免的适用条件。
第二，完善运价报备制度。我国目前受理运价备案的机构是上海航运交易所，它仅享有受理权而不享有对违反备案制度行为的处罚权，处罚权由交通运输部行使。笔者认为，我国今后可以尝试用一元机构模式来取代多元机构模式，即指定一个独立的政府机构来进行管理，既整合了行政资源，又确保了司法的权威性。除此之外，还需要进一步完善对备案的后续监管审查及提高处罚措施的效率，以达到运价备案制度的预期效果。
第三，理顺《国际海运条例》中执法和监督主体。如前文所述，《国际海运条例》中规定的执法和监督主体主要是交通主管部门以及其他相关部门，因为主体和法律适用的不明确，容易造成具体主管部门相互推脱，拖延执法，影响实际管理的效果。因此，我国应学习美国，设立一个专门机构来负责航运业反垄断的执法和监督。
第四，由航运反垄断执法机构制定航运业反垄断指南，作为《反垄断法》配套制度，为航运联盟自我评估提供法律依据，也促进执法工作规范化，保证执法标准的统一。
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