一、从央地分权，谈《地方金融监管条例》立法背景

2017年，习近平总书记在第五次全国金融工作会议上指出，“要坚持从我国国情出发，推进金融监管体制改革，增强金融监管协调的权威性有效性，强化金融监管的专业性、统一性、穿透性，所有金融业务都要纳入监管，及时有效识别和化解风险。要坚持中央统一规则，压实地方监管责任，加强金融监管问责”。2018年，地方金融监管体制改革初见成效，逐步形成“一部二局一办（局）”的新格局，即地方人民银行营业部、证监局、银保监局、地方金融办（地方金融监管局）。地方金融办转变为金融监管局，并更新主要职责。

根据中央统一部署，地方金融监管系统负责典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场、融资担保机构、小额贷款公司7类机构的监管，并逐步强化对投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所4类机构的监管，为此，央地金融监管体系初步显现。

2017年以来，各省、自治区、直辖市成立地方金融监督管理局，加强对地方金融组织的监管，取得明显成效。但在日常监管和风险处置中，因缺乏国家层面统一的地方金融监管立法，各方对地方金融监管职责分工的理解不尽一致，部分机构和活动游离于金融监管之外，地方金融监督管理部门也面临监管依据不够充分、执法手段不足等问题。为切实防范和化解地方金融风险，健全防范化解金融风险长效机制，有必要通过制定《条例》，明确地方金融监管规则和上位法依据，统一监管标准，构建权责清晰、执法有力的地方金融监管框架，确保中央对加强地方金融监管的各项部署得到落实。

总的来说，《条例起草说明》对《条例》的立法背景、目的及必要性进行了阐述，一是地方政府要在中央统一领导下，按照中央工作会议精神，强化属地风险处置责任。二是为贯彻落实中央关于服务实体经济，防范化解金融风险，维护金融稳定，明确地方金融监管职责，建立健全监管体制，提升监管效能，发挥地方金融监管机构的功能与作用。

二、谈限制跨区域开展业务活动

本次《地方金融监管条例（征求意见稿）》第11条，明确地方金融组织要以服务本地为原则，在地方金融监督管理部门批准的区域范围内开展业务活动。限制业务范围，无疑是对跨地区开展业务活动的地方金融组织致命打击。对于本条的解读，应从以下四个方面来把握

（一）地方金融组织的界定

根据《地方金融监管条例（征求意见稿）》第九条，本条例所称地方金融组织，是指依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构。足见，《条例》采用“列举+兜底”的方式，但并没有明确说明地方金融组织的本身含义。

关于地方金融组织，始见于2020年11月9日《最高人民法院关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》（法释【2020】27号）明确：“由地方金融监管部门监管的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类地方金融组织，属于经金融监管部门批准设立的金融机构，其因从事相关金融业务引发的纠纷，不适用新民间借贷司法解释。其他问题已在修订后的司法解释中予以明确。批复自2021年1月1日起施行。”对比《地方金融监管条例（征求意见稿）》，上述定义并没有进行穷尽式的列举，也为将来可能出现的新型金融业态纳入地方监管预留了空间。

根据《地方金融监管条例（征求意见稿）》第三十六条：“地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构四类机构的风险防范、处置和处罚，参照本条例的有关规定执行。”

（二）谈限制跨区域开展业务合理性分析

根据《地方金融监管条例（征求意见稿）》第十一条：“地方金融组织应当坚持服务本地原则，在地方金融监督管理部门批准的区域范围内经营业务，原则上不得跨省级行政区域开展业务。地方金融组织跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。”第二十七条：“地方金融组织未经批准跨省级行政区域开展业务的，由住所地地方金融监督管理部门责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上500万元以下的罚款；逾期不改正或者情节严重的，由住所地地方金融监督管理部门责令停业整顿或者吊销经营许可证。”此次征求意见稿按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，目的是将地方各类金融业态纳入统一监管框架，强化地方金融风险防范化解和处置。

基于地方金融组织“区域性”的特征，为防范化解区域性金融风险，在坚持中央事权统一领导下，将地方金融组织监管职能划归地方金融监管机构。只有将地方金融组织限定在区域内，地方金融监管部门才能够在本区域内有效开展监管。

将地方金融组织业务范围限定在特定区域，一方面可以督促企业建立健全风险防范和处置机制，完善现代企业制度，合理控制风险对全国金融市场的影响。另一方面可以矫正政府对市场的不当干预行为。企业是市场经济的主体，利润是投资的指向，政策往往会驱使企业做出不同的行为。这就要求政府要依法行政，合理行政，发挥政策的对地方金融组织的指引作用，践行新发展理念，推动地方金融企业高质量发展。

（三）限制跨区域开展业务活动的例外情形

《地方金融监管条例（征求意见稿）》第十条规定：“法律、行政法规和国务院对地方金融组织的监督管理和法律责任另有规定的，从其规定。”

可见，《条例》并没有对地方金融组织跨区域开展业务一刀切地予以禁止，而是在“原则”的基础上，“例外”地规定“地方金融组织跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定”。显然，这是《条例》起草过程中各方博弈的结果。也就是说，国家层面显然要突出地方金融组织的“区域性”，但是鉴于地方需求和实际情况，也规定了“例外”情形。

《地方金融监管条例（征求意见稿）》第十一条按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，规定区域性股权市场经省级人民政府公示，并报国务院证券监督管理机构备案。其他地方金融组织，应当经省级地方金融监督管理部门批准并颁发经营许可证。笔者认为，针对不同地方金融组织，开展跨区域业务活动，不宜由国务院统一作出规定，而是由设立机关制定具体实施细则，并报请国务院或授权国务院金融监督管理部门同意后实行。充分发挥地方金融组织区域化特色，坚持自主经营和金融资源市场化配置，维护属地金融稳定，守住不发生区域性金融风险的底线。

参考文献：

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