近些年来，以罚代刑、有案不移等现象在我国环境治理领域屡见不鲜，产生这种现象的原因较多，其中“两法衔接”不畅是导致上述问题的关键所在，两法衔接机制是环境行政执法向刑事司法有效传递案件的枢纽，若两法衔接不畅，则会导致较多本该受到刑事处罚的案件游离于司法程序之外，最终酿成较为严重的环境灾害。现如今，我国正在大力施行生态文明建设，也由此针对环境的“两法衔接”问题出台了一系列的规范性文件，以期来健全该衔接机制，但在实践中，有案不移、以罚代刑的问题依然存在。因此，本文致力于使环境两法衔接机制更加畅通，依照发现问题、分析问题、解决问题的思路展开探讨。
一、构建环境“两法衔接”机制的意义
环境“两法衔接”是指环境行政执法部门在执法过程中，发现有关行为涉嫌犯罪，依法向刑事司法机关输送案件的一种工作机制。在建设美丽中国的时代背景下，保障环境两法衔接顺畅进行，不仅能够顺应当下的政策要求，并且对制止环境污染、严厉打击环境领域的违法犯罪活动具有重大意义。一方面，由于行政机关最先介入案件且具有较大的主动性，为了防止有案不移的现象出现，“两法衔接”机制的构建有利于在行政部门的执法过程中起到督促作用。另一方面，若环境两法的衔接机制细致完善，使之部门间配合默契、案件移送迅速、信息共享畅通，定能让大量的环境犯罪扼杀在摇篮之中，因此，环境两法的有效衔接有利于遏制污染的进一步加剧。
二、我国环境“两法衔接”机制运行中的困境
据相关学者调查研究发现，我国的环境行政案件与环境刑事案件的数量差距悬殊，环境案件总体呈现出“四多四少”的特点。反观我国近些年急剧下降的环境质量，环境两法衔接机制中无疑存在诸多问题亟待改进。
（一）行政机关移送率较低
环境领域中的案件移送主要包含环境行政机关的移送和公安部门的移送，环境行政机关移送不力，是导致环境涉罪案件无法进入司法程序的重要根源。从我国的行政机构的设置层面分析，地方环境行政执法行为需受当地政府和上级环境行政机关的双重牵制，政府为顾及当地的经济、税收、就业，往往会对涉罪企业的污染行为包庇纵容，由于环境执法部门不敢违背政府的指示，最终使以上企业的行为“大事化小，小事化了”。同时，在环境犯罪案件中，受到处罚的不止行为人，若环境部门或政府在之前未尽到相应的职责，也会以失职、渎职等罪名来追究责任，因此，相关行政人员会顾虑日后得到处罚而选择不予移送。
（二）证据内容衔接困难
证据的有效转化是实现两法衔接的关键要素。就证据适用方面，虽然近几年已经出台多项关于两法衔接的文件，但关于证据的衔接转化问题仍存在规定模糊的现象。在证据收集中，刑事诉讼证据的认定标准相较于行政机关要严格许多，行政机关收集的证据只需满足处罚的标准即可，因此，当案件移送至公安机关时，往往会因为无法达到立案标准而被退回，这时即便再由公安机关展开收集，也有可能会错过最好时机。此外，证据的收集、因果关系的判定具有较强的专业性，行政机关因缺乏相应的侦查技术、财力、人力等，在证据的收集和调查过程中也会陷入尴尬处境。
（三）检察监督过于虚化
人民检察院作为我国法律施行的监督机关，依法享有对行政执法行为的监督权。但在环境领域两法衔接的移案环节当中，检察机关的监督权往往会有行政权干涉的影子，以此来压缩监督权的空间。监督失灵的困境表现在多个环节，移案监督的失灵是重点，检察机关常常会因当地政府的介入而选择忽视。近些年来，相关部门出台了《关于环境保护主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》等文件，重心都在强调和完善两法衔接的检察监督问题，可见，监督失灵确实会对环境两法的有效衔接造成重大影响。导致移案监督失灵的另一重要原因是相关立法的位阶较低，最高的规定仅存在于行政法规层面，无宪法、法律的授权，因此，检察机关在大多数情况下不敢且不能对行政机关的移案进行监督，以至于大量案件被行政机关消化。
三、环境“两法衔接”机制的优化路径
（一）打破行政部门的自利性
在实践当中，一些政府官员会出于政绩的考量而选择袒护涉嫌环境犯罪企业，使之不被移送至司法程序。因此，若想避免出现类似尴尬局面，可以探索建立绿色GDP的考核体系，将官员的成绩直接与当地环境质量相挂钩，这样不但能够改变只实施“经济优先”的发展策略，而且还能督促地方政府将改善生态作为重中之重，增加涉罪案件的移送率。同时，为克服当地政府人员惧怕移送案件的困境，应当建立起细致的责任追究机制，使官员清晰的认知哪些情形可能会受到追究，这种机制不但能严厉打击渎职人员，还能够起到一般预防的作用，督促执法人员将案件移送司法机关。
（二）健全证据转化细则
为了使证据能够被公安顺利采纳，在收集证据时可建立起环保部门与公安部门的联动机制，碰到涉及证据三性的问题，随时与公安部门保持联系，这样可以在收集的证据出现瑕疵时即刻作出更改。关于证据的转化问题，实物证据因具备较强的客观性可不用转化，经公安部门审查合法后即可采纳使用，言词证据因主观性较强，同时行政机关在收集时，其严肃性不及司法机关，因此，公安机关对于该类证据需重新收集，但对于无法重新收集的言词证据，经多方印证补强，能够形成闭合证据链条的证据不再重新收集。
（三）强化检察监督权力
检察机关的提前介入无疑对案件移送起到一定的监督作用，但当下关于提前介入监督缺乏宪法、法律的授权，这给检察机关权力的行使增添了阻碍。本文认为，应当在法律层面来强化检察机关的监督权，在强化的同时，还要细化完善其规定，其关键就在于厘清检察机关提前介入的限度，考虑到人力、精力的局限性，对于公众反响强烈、重大疑难、社会影响较大的案件应当提前介入，关于介入的方式可采取商请为主，主动为辅，以此来保障两法的顺畅衔接。同时，关于监督失灵，还可以创立联席会议制度，为防止政府及相关部门庇护，该会议应由检察机关牵头召开，对一些重难点案件展开探讨，以此来制约行政权。
四、结语
在当前大力推进生态文明建设的时代背景下，环境行政执法与刑事司法的衔接变得愈加重要，这不仅可以使两法衔接的程序变得更加规范化、科学化，还能大大提高办案效率，使应受到打击的企业及个人得到应有的处罚，从而大大提升了国家的司法公信力。但在机制运行当中，我们不免也能看到其中存在的诸多问题，立法的不完善、行政机关的不作为、证据衔接机制不健全、监督有待提升等等，都在阻碍着我国环境治理朝好的方向迈进，因此，健全衔接机制、加强检察监督是杜绝以罚代刑的需要，也是建设生态文明美丽中国的需要。
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作者简介
高满意（1997-），男，汉族，河南商丘人，硕士在读，研究方向：环境法。