引言
渔业是乡村这幅壮美画卷中浓墨重彩的一笔，其发展牵动着无数百姓的心，渔业强、渔村美、渔民富，更是渔民心中最美好的愿景。如今，乡村振兴方兴未艾，农业农村现代化改革大刀阔斧，作为农业农村经济的组成部分，渔业的发展更是如火如荼。在乡村振兴战略下，如何促进渔业提质增效、渔民增收致富成为渔业发展的首要难题。聚焦到渔业捕捞限额制度这一方面，虽然我国在捕捞限额制度的法律研究上已颇有成效，但在保护渔民权益方面仍存在因立法缺失、内容模糊化、条款虚置化造成的分配不均、渔民收益降低、权益受损的问题。立法的不足将导致执法的无序和公众的忽视，在非排他性权利的诱惑下，人们逐渐逼近渔业资源的最大承载限度，竞争性捕捞造成的不仅是渔业资源的衰退，还有对仅靠渔业捕捞维持生计的中小捕捞者生存的挑战。宜渔则渔，完善捕捞限额法律制度刻不容缓，可以借鉴美国渔业保护管理法的立法经验，结合国情，联系实际，解决捕捞限额分配中未区分对象、可转让性的不明、分配不公及可能发生的配额垄断等问题，以期用理论推动实践，促进渔业资源的可持续开发利用、渔民权益保障和乡村振兴战略的有效实施。
一、捕捞限额法律制度概述
我国海洋渔业法律制度以投入和产出控制指标相结合的模式为主，捕捞限额制度属于产出控制手段，其设置目的是通过限制捕捞渔获量，降低捕捞量，从而保护鱼种的可持续生长能力。2000年修订的《渔业法》首次将“捕捞限额制度”写进法律，以条文的形式规定了总可捕量的先决作用，对捕捞限额制度的实施和限额分配原则进行了概括性陈述。此后，《渔业法》又经过了三次修改，但是对捕捞限额的规定依然笼统而模糊，全然未提及“如何对捕捞配额进行公平公正的分配”“渔业公司是否会兼并过多个体渔民的配额造成配额的垄断从而导致对渔民权益的损害”“如何解决分配不公”“配额的分配是否要照顾经济效益不高的生计渔民的情况”等问题。《渔业法实施细则》则侧重于对捕捞许可制度的规定，但遗漏了对捕捞限额制度的细化，《渔业捕捞许可管理规定》也存在诸如此类的问题。本应细化渔业基本法规定的地方性法规或规章也并没有将捕捞限额制度的规定展开说明，而是在《渔业法》原则性规定的基础上做出较为粗糙的表述，更是忽略了捕捞限额制度实施过程中对渔民权益保障的思考。
对捕捞限额法律制度的表述主要集中在《渔业法》第22条中，国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度。由此可知，我国的捕捞限额制度属于渔获量限制制度，与总可捕量相挂钩。而我国海域内的捕捞限额总量由国务院渔业行政主管部门确定，逐级分解下达。重要江河、湖泊的捕捞限额总量由有关省、自治区、直辖市人民政府确定或者协商确定，逐级分解下达。同时，第22条强调捕捞限额总量的分配应遵守公平公正原则，将分配方式和结果公开，并接受公众及相关部门的监督。捕捞限额制度要发挥最佳效果，需结合捕捞许可证、船网工具控制等制度。[1]作为海洋强国，中国在捕捞限额制度上的研究从未停止，在进行总可捕量限制的基础上，实施了捕捞量限制和捕捞量零增长控制计划，渔业转产专业计划以及渔船燃油补贴计划等。
二、捕捞限额制度的法律困境及成因
（一）捕捞限额制度的法律困境
第一，法律适用困难。《渔业法》第22条规定通过总可捕量来确定捕捞的限额，但没有具体规定总可捕量的调查及评估依据。事实上，总可捕量是动态变化的数值，会随着渔业资源状况、生产作业情况、实时捕捞数据等情况的变动而变化，加之我国渔业资源品种繁多、一些鱼种洄游性强、分布极广，现有监测机器及人力难以对总可捕量进行广泛性的科学评估。第二，理论与实践分离。《渔业法》规定限额标准为捕捞量低于增长量，我国也实施了“捕捞量限制”“捕捞量零增长控制”等计划，曾在“十三五”规划中提出将捕捞总量控制在1000万吨，渔船减少两万艘。[2]但没有将捕捞量限制的总体目标细化为具体的实施步骤及小目标，“零增长”也没有结合具体海域的鱼种特征实际落实到位。第三，各地立法标准不一，限额分配方式千差万别，分配不均普遍存在。《渔业法》对捕捞限额制度的表述过于笼统，对区域渔业资源的管理大多依靠各地方政府设立的实施细则，但由于没有统一的标准，各地方政府在选择分配方式及配额定值上更多出于对自身经济利益的考虑，在存在冲突时往往难在限额分配的问题上达成一致，执法也难以行之有效。第四，忽视公平公正原则。公平公正原则是捕捞限额制度的核心，但法律中并没有规定出体现公平公正的配额分配方式及配额上限，缺乏相应的实施细则。限额捕捞减少了允许捕捞的渔业资源份额，反而激起了人们恶性竞争的野心，捕捞能力不强又以此为生的渔民很难从技术能力更强的渔业公司手中夺到更多的资源，有限的渔业资源类似于商品，很可能会被收益更好的企业垄断。并且，实施限额捕捞的目的之一就是减少渔船数量，所以实施限额捕捞后，渔民以及渔业从业者的经济收益将会降低，但立法中并没有关于渔民权益保障的内容，无法应对渔民在捕捞限额制度施行中可能遭受的分配不公、收益受损、被剥夺配额等情况。第五，缺乏强制力和权威性。《渔业法》提及有关部门应加强对捕捞限额制度实施情况的监督检查，但没有专门规定违反捕捞限额制度的法律责任。实践中，对违反了捕捞限额制度的个人或单位，执法部门一般仅对其采取行政处罚或征收税费的手段，不具有威慑力。
（二）造成困境之成因
第一，立法规定笼统，条款内容模糊，多为原则性规定，个别条款存在虚置化的情况。例如《渔业法》第22条提及了“总可捕量”的先决地位及捕捞限额总量的分配原则，但没有进一步明确捕捞限额标准的设定方式等，缺乏可操作性。第二，立法缺失，可应用性不强。首先，在限额分配方面，我国将捕捞限额的核定与捕捞许可证的发放联系在一起，但却没有关于限额分配方式的说明，仅在《渔业捕捞许可管理规定》第3条中提及，渔业捕捞许可证的发放数量不得超过船网工具控制指标范围。其次，分配方式规定不明。由于缺乏分配方式的规定，在实践中限额分配存在乱象。立法中未考虑到生计捕捞和商业捕捞的渔民在捕捞技术及捕捞能力上的差异，也没有提起如何平衡此种差异并合理分配额度。[1]以历年渔获量为标准对渔民进行限额分配，体现的是“能者多劳”的理念，但这种分配方式可能会忽视渔民当前的捕捞能力，也可能造成分配不均。再者，缺乏对垄断配额、侵害其他渔民合法权益的责任人的法律责任，更没有规定当渔民权益受损时的救济途径，执法者无法可依，权益受损的渔民维权路径较少。[3]第三，立法滞后，立法碎片化。我国的渔业法律制度立法采取的是上行下效的做法，但起到统领作用的仅有《渔业法》《渔业法实施细则》等法律。《渔业法》自2013年修改至今都未曾更新，难以适用复杂多变的渔业捕捞现状，《实施细则》之规定也不够细致，各地方立法标准不一，呈碎片化形式，容易造成法律保护缺位，渔业法律保护体系断层。第四，监管主体考虑不周全。我国的捕捞限额监管多依赖于地方政府，忽视了与之利益相关的渔民、渔业社区对海域的熟悉程度及他们在渔业公共资源的养护和资源分配上发挥的作用。捕捞限额制度的重点在于科学分配，科学分配的前提需要配套数据的更新、统计及追踪，这是繁杂的工作，这需要多方主体的共同努力。[4]我国先后在浙江、山东、辽宁、福建、广东等省进行了捕捞限额管理试点，但由于缺乏配套的支撑性法律，在配额的初始分配中仍存在很多困难，例如分配形式应选择无偿还是有偿，得到配额者应履行何种义务等问题仍待解决，捕捞限额制度的施行要确保渔民权益任重道远。
三、美国捕捞限额法律对中国的启示
作为海洋大国，美国对海洋渔业捕捞份额制度的研究前卫而深入，有值得借鉴之处。美国的海洋渔业管理依托《马格努森—史蒂文斯渔业养护和管理法》（Magnuson Stevens Fishery Conservation and Management Act, MSA）展开。在海洋渔业份额捕捞制度模块，考虑到个体渔民和以商业捕捞为主的渔业企业在捕捞能力和捕捞技术上的差异，将海洋渔业捕捞份额制度以渔业利益相关者限制准入权项目（LAPPs）为前提，分为个体捕捞配额项目（IFQs）、个体可转配额项目（ITQs）与渔业社区发展捕捞份额项目（CDQs）。允许个体捕捞者（主要是个体渔民）将从LAPPs中获取的捕捞份额在市场上进行交易，考虑到近海区域以渔业为生的社区的发展，美国法律规定从LAPPs中留出一部分份额给社区的渔业经营者、加工者及渔船所有人等。[5]美国法律制定了建立在渔民自愿基础上的回购计划，即向渔民购买渔船并从渔场撤出过剩渔船，给予渔民相应的补贴。并且，美国法律规定对各个鱼种和渔业种类采取分开管理，单独制定详细的渔业捕捞计划，设定具体目标、时间周期与功能界定；明确分配主体、分配资格与配额上限，结合了单船渔获量限制制度。同时，美国在制定渔业法律过程中将公众对渔业资源的有限介入权纳入了考量，明确了渔业社区等主体的法律地位，通过多元主体的互动监督对渔业资源进行综合性管理。
四、捕捞限额法律制度的创新与完善
（一）增设个人捕捞限额转让权
捕捞限额制度设立的初衷是缓解渔业资源的衰退，国家也出台了一系列补偿机制，鼓励渔民转产转业，目的是减少渔民的损失。基于此理念，可以在《渔业法》中增设个人捕捞限额转让权，促进捕捞限额的流转。根据渔民的实际需求，允许限额持有者在法律规定的范围内有偿转让、拍卖或出租捕捞限额，弥补经济效益较差或捕捞能力有限的渔民的经济损失。[6]也允许能力强的捕捞者合法购买或租赁他人的捕捞限额，提高经济收益。
（二）结合养护义务，增加差异性分配方式
目前，部分海域实行的是奥林匹克式自由竞争的捕捞方式，对总可捕量进行了规定，但未经细化。[7]“多捕多得”的诱惑刺激了渔民对渔业资源的强烈需求，捕捞效率高的渔民或渔业公司频频触及限额的红线，导致生产效率低或捕捞能力弱的渔民只能得到较少的渔获，长此以往，将导致渔业资源分配的不平衡。因此，需考虑到各捕鱼者的捕捞能力和经济状况，应在法律中规定差异性捕捞限额分配方式。[8]综合水域渔业特征、渔船功率大小、资源用途、渔民投入资产等因素，合理分配捕捞限额，由渔业合作社精确到单船，保障渔民权益。同时，差异性分配还应结合渔业资源的养护义务，充分调动公众保护渔业资源的积极性，即限额分配比重大的个体或公司应对渔业资源的养护和投入尽更大的责任；对渔业资源养护付出更大努力的捕鱼者，可以考虑增加其捕捞限额。
（三）确定渔业社区的法律地位
渔业合作社方式在各省的试点中早已推行，并卓有成效。可以将我国海域划分区域，各个区域设立不同的渔业合作社，采取合作社负责制，评估各海区鱼种资源、渔业产业优势、捕鱼者需求等因素，因地制宜地建立长效规划及监测机制。确定渔业社区的法律地位，赋予作为相关利益主体的渔业社区对捕捞限额的分配权及监督权，将渔业组织的自治机制纳入渔业管理中，对区域海域内的鱼种设置整体的分配制度，并组织渔民违反配额限制的行为，贴切渔民需求，保障渔民权益。[9]
（四）完善违反捕捞限额规定之法律责任
捕捞限额的实施离不开执法机制保障，执法的前提是配备相应的违法责任规定。基于此，应完善上位法中违反捕捞限额规定的法律责任，可以规定行政机关对违反渔业捕捞限额法律规定的个人、团体、单位、社区等进行惩罚和制裁。除了进行行政处罚或追究刑事责任外，对屡教不改者，扣除违法违规者的捕捞限额，没收其违法所得，禁止其捕捞，若由于捕捞者的行为造成了渔业资源严重锐减的情况，应该要求其履行等量的养护义务，负起相应的养护责任……在《渔业法》中加赠违反捕捞限额规定之法律责任，有利于彰显《渔业法》的威严，打击不法捕捞者的嚣张气焰。同时，应为遭受不公平待遇的进行小规模捕捞的渔民提供权益保障的救济途径，可以考虑将救济方式列入《渔业法》中。
五、结语
宜渔则渔是渔业振兴中的重要举措，但对渔业资源的保护也不能忽视对渔民权益的保障。实施捕捞限额制度存在复杂性和艰巨性，除了法律内部的原因，还有外部因素对法律施加的影响。对此，应该探索具有中国特色的海洋渔业捕捞限额法律制度，创新及完善捕捞限额法律制度中关于渔民权益保护的内容，借鉴美国立法中的有益经验，立足国情，在法律中增设个人捕捞限额转让权，结合养护义务，增加差异性分配方式，确定渔业社区的法律地位，完善违反捕捞限额规定之法律责任，健全我国捕捞限额制度法律体系，为渔民权益保障和现代渔业法治建设注入新的力量。[10]
参考文献：
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作者简介：
罗月琪（1998—），女，汉族，海南海口，研究生在读，海南大学，研究方向：国际法学。