引言
目前，随着国内经济的快速发展，把优化营商环境作为开展招商引资的主要方法。但是，优化营商环境包括简政放权、减税降费等措施，还包括行政部门的全力配合和监督。在优化营商环境的进程中，需要加强行政执法的研究管理。
1、行政允诺的主要困境
1.1行政允诺的法律性质不明
基层政府会利用相关的文件政策，吸引投资者，进一步拓展招商引资的渠道。不管是什么名称的文件，只要其中体现出政府承诺招商引资后的资助或是奖励内容，大部分法院会把此类文件认定为行政允诺，继而以该文件为基础，审查政府部门是否按照要求严格履行允诺事项。法院在认定行政允诺时，会把行政允诺的定义放在首要位置，其中最主要的就是行政允诺的性质。在部分案件中，法院认为在行政允诺的签订和履行时，需要以保护公共利益为基础，赋予行政主体在解除和变更中的优益权。优益权是行政协议中的一项特殊制度。上述法院的裁判内容涉及到“签订和履行”“优益权”等行政允诺等同于行政协议。虽然双方可以在行政允诺的基础上签订行政协议，以便形成内容明确的权利义务关系，但是在此过程中需要按照一些步骤进行规范实施，而不是直接跨越订立协议的必要条件，继而支持行政允诺的协议性。
1.2行政允诺的构成要件失范
行政允诺在行政法上缺乏明确定位，同时和其他行政行为之间缺少明确的界限，导致行政允诺的存在形式、允诺职权、以及允诺内容缺乏合理部署，无法成立并生效。假如行政允诺要成立，首先需要对其存在形式进行分析，虽然缺乏明确的理论定义，但是在实践过程中用书面形式确定的允诺事项应为行政机关和相对人所接受。事实上，利用电话沟通、实际交流等方式作出承诺的也很多。法院在调查行政部门和相对人的通话或是沟通内容相对完整的，可以客观反映出允诺内容时，为了充分维护相对人的合法权益，会认可此类情况下的行政允诺。行政允诺可以被列入到行政诉讼的受案范围内，导致行政部门作出的行政允诺面临和其他行政行为相同的时效性问题。但是，行政部门对其缺乏足够的重视，致使部分允诺因为缺乏实质性的合法性要素，导致其失去效果。这种情况会使行政相对人在信息不对称之下损害信赖利益，致使行政机关的公信力下降，阻碍营商产业的发展。
2、行政允诺法律性质的定位
2.1法律性质之确定
法院可以界定如何对行政行为进行审查，更加关注行政行为发展过程中存在的问题，针对在外观形式上存在已经实施终止的行政行为，不管其为肯定、否定或不作为形式，一旦其对行政相对人产生不良影响，也就是可诉的行政行为。具有阶段性、中间性、程序性的准行政行为，通常不会对相对人产生直接的法律作用，通常将其认定为不可诉的行政行为。值得注意的是，不产生直接法律效果并不代表不产生具体影响，直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接关联，实际影响通常是指行政行为已经对相对人权益造成危害。行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，但实际影响并不一定会产生法律效果。允诺不管是预备行为或是先前行为，可以将其作为未成熟的行政行为。把行政允诺中的每一个行为进行单独研究，依据行政行为成熟理论，行政允诺的实现并不是由行政部门的某一瞬间决定的，而是一个动态的发展过程。行政允诺从最开始到结束的完成时态是一个时间问题，把政府招商引资作为案例，不同时间节点，如制定招商引资的政策并发布，相对人进一步与行政机关洽谈具体事项，相对人按照政策进行办企业、拉投资，落实政府政务服务帮办、督办机制，政府兑现所允诺的事项等，都不能单独成为行政允诺，但每一步都是行政允诺整体中不可缺少的部分。
2.2和其他行政行为区分
行政允诺和其他行政行为之间缺少明确界限，对于行政允诺，着重关注的是行政机关做出承诺的事项，但是并不关注是由谁回应会允诺的事情，并达到允诺中所提到的标准。其次，“允诺”中性词汇，代表着行政机关可以做出积极或是消极方面的引导，但目前的允诺主要以积极为主，虽然其中有奖励成分，但是并不完全。假如采取上述行政允诺是一种动态发展的过程，行政协议作为其中某环节签订作为明确行政相对人和行政部门权益义务关系的重要形式，协议内容中不可避免的存在行政部门的允诺事项，假如在此期间内没有程序进行支撑，而是直接支持行政允诺具有协议性质，就此将作为行政允诺过程中某一阶段的行为与行政允诺等同对待，会导致司法审查的混乱。
3、在营商环境背景下行政允诺法律应对路径的创新
3.1行政允诺的存在形式以书面为限
在司法实践中，行政允诺主要以口头与书面两种形式存在，同时口头形式允诺通常会出现较大的争议。在部分案件中，因为原告无法提供足够的证据表明政府曾对此作出明确的承诺，法院以不存在的事实依据直接否定行政允诺的存在。行政允诺可区分为产生法律效力的允诺和政治性允诺，要求产生法律效力的行政允诺以书面形式除了使行政机关这一行政行为正规化意外，更是一种证明的依据。
3.2行政允诺的职权以权力清单为准
行政允诺被纳入行政诉讼的受案范围，且已认可其行政行为的法律性质，所以行政允诺面临着其它行政行为相同的效力问题。已经成立行政允诺想要生效，行政机关所允诺的事项需立足职权范围。行政权力清单制度着眼于依法优化和公开权力运行流程，是"以行政权力为中心而实施的一项法律制度”。在权力清单的限制框架内，行政机关做出的行政允诺大体上需要包含两层含义。
其一是行政机关确定权力边界，对该事项的允诺是否具备法定的职权范围。行政权力应该源于立法部门，行政职权的设定需要通过法律进行实施，其他法律规范可以对行政职权作具体化的规定。因此，政府的权力清单可对能被行政机关做出允诺的事项进行规定，行政机关也需按照权力清单上所列明的职权进行行政允诺，以避免因行政允诺作出受到职权限制而导致的无效。
其二是行政机关实行允诺公开，一方面是在政府招商引资之下，行政机关在作成终局行政决定前所为之告知，目的在促使当事人及时采取行为，如可根据招商引资文件中的内容与行政机关进一步商讨以明确权利与义务关系，或者按照政策要求找资金，达到行政机关要求的属于事前预告，是行政允诺作成之前行为。另一方面是行政机关对作成终局行政允诺后，将其决定不仅告知相对人或者利害关系人，还要对行政允诺的内容予以公开。
结语
综上所述，营商环境的优化是一个十分复杂的工程，通过对行政允诺的法律框架进行不断完善，以招商引资为主要类型的行政允诺，可以推动良好营商环境的营造。
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